行政公益诉讼与律师职业
河南佳鑫律师事务所 陈 党
华律网 法学论文
[内容提要] 行政公益诉讼的性质和特点，要求原告有强烈的社会责任感、敏锐的观察能力、一定的法律素养、不怕挫折的精神和足够的时间精力。律师因为其职业特性，能够在一定程度上满足这些要求，因而应当通过提升律师社会地位、放宽原告资格、拓宽受案范围、改进诉讼费用承担方式、建立胜诉奖励制度、优化外部环境等一系列措施，充分发挥律师在行政公益诉讼中的重要作用。
[关键词] 行政公益诉讼 律师职业 公共利益
[作者简介] 陈党（1961- ），男，河南南阳人，中共河南省委党校、河南行政学院科研处副处长、副研究员，河南佳鑫律师事务所兼职律师，苏州大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。一般来讲，“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人可以提起，公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”[1]
行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊类型，其性质和特点对原告提出了更高的要求。律师因为其职业特性，具有强烈的社会责任感和较高的法律素养，在日常生活中能够及时发现损害公共利益的违法行政行为，并通过诉讼的方式寻求司法救济，因而在行政公益诉讼中起着重要的作用。
一、行政公益诉讼的基本特征及对原告的特殊要求
（一）行政公益诉讼的基本特征
行政公益诉讼[2] 是指与行政行为无直接利害关系的公民、法人或者其他组织，认为该行政行为侵害了公共利益而向法院提起的行政诉讼。从上述定义可以看出，行政公益诉讼是行政诉讼的一种类型，具有以下几个显著特征：
其一，原告与被诉的行政行为没有直接的利害关系。根据传统的行政“诉讼利益”理论，原告只能就与自己权利或法律上利益有直接利害关系的事项提起诉讼。也就是说，与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼。在行政公益诉讼中，原告与被诉的行政行为并没有直接的利害关系。这是行政公益诉讼区别于普通行政诉讼的一个重要特征。
其二，被诉的对象是行政行为。行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为。抽象行政行为是制定普遍性规则的行为，对同类事项可以反复适用，因而更有可能损害公共利益而成为行政公益诉讼的对象。因此，凡是侵犯公益的违法行政行为或不作为均为行政公益诉讼的可诉对象。被诉的对象是行政行为，这是行政公益诉讼区别于民事公益诉讼等其他公益诉讼的重要特征。
其三，诉讼的目的是为了维护公共利益。行政公益诉讼以维护不特定多数人的公共利益为目的，主要表现在向法院诉请撤销行政主体损害公益的行为、诉请行政主体查处损害公益的行为，以及诉请行政主体履行其他维护公共利益的职责等。诉讼的目的是为了维护公共利益，这是公益诉讼区别于私益诉讼的显著特征。就我国目前的情况来说，需要通过行政诉讼保护的公益种类和情形很多，大致可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益以及公平竞争的公共秩序等。
其四，诉讼双方的力量不对等。在“民告官”的行政公益诉讼中，原告是公民、法人或者其他组织，而被告则是掌握某种行政权力的行政主体。诉讼双方的力量并不完全对等，甚至严重失衡。在这种情况下，力量失衡往往会影响诉讼结果的公正，进而影响到行政公益诉讼目的的实现。
其五，行政公益诉讼具有预防性质。行政公益诉讼具有预防性质，是指不需要公益侵害实际发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可以提起诉讼。这样做，有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于制约行政权力、维护公共公益具有重要的意义。
（二）行政公益诉讼对原告的特殊要求
行政公益诉讼的性质和特点，对启动诉讼的原告提出了更高的要求。概括起来，主要有以下几个方面：
⒈ 行政公益诉讼原告需要有强烈的社会责任感。
诉讼活动不仅需要投入大量的时间和精力，而且一旦败诉，还要承担相应的法律责任和经济损失，完全是一种“出力不讨好”的事情。一般来讲，行政公益诉讼的原告与被诉事项并无直接利害关系，他们提起诉讼完全是为了公共利益。由于人们的利己性在大多数情况下会超过利他性，“如果私人成本超过了私人收益，个人通常不会去从事活动，虽然对社会来说可能有利”。[3]
正因为这样，作为行政公益诉讼的原告，必须具有公民意识和强烈的社会责任感。否则，他就不会为了公共利益而挺身而出，与行使行政权力的行政主体“对簿公堂”。
⒉ 行政公益诉讼原告需要有敏锐的观察能力。
现实生活中，侵害公共利益的事项涉及到国有资产流失、滥用职权、渎职、行业垄断、环境保护、可持续发展等许多方面。其中，相当一部分是集体研究决定的，从表面上看似乎是合法的，还有一些则是在“公共利益”的幌子下进行的。正因为这样，原告必须有一定的观察能力和分析能力，弄清楚哪些是合法的，哪些是违法的。只有这样，才能依法提起行政公益诉讼，维护公共利益。在这方面，律师因为其职业特性，比其他人更容易及时发现公共利益被侵犯的问题，而且有能力去通过诉讼解决问题。
⒊ 行政公益诉讼原告需要有一定的法律素养。
行政公益诉讼是一种专门的法律活动，参与者需要掌握一定的法律知识。法律职业是在法律产生以后随着法律材料的积累以及法律工作的复杂化和专门化而出现的。在法律产生以后一个相当长的时期，从事法律工作不需要接受专门的法律训练，也没有特殊的法律技巧。然而，在法律众多、程序复杂的当今社会，普通人如果没有受过专门的法律训练，掌握相关的法律知识，就不可能胜任法律工作，担当其行政公益诉讼的重任。
⒋ 行政公益诉讼原告需要有不怕挫折的精神。
行政公益诉讼的对象是行政行为，被告通常是国家行政机关。由于信息等方面的不对等，原告常常处于劣势地位。在这种双方力量悬殊较大的情况下，尽管有些人意识到行政行为对公共利益有损害或威胁，也不愿意向拥有强大的行政权的政府“讨说法”。即使提起诉讼，也常常以败诉而结案。因此，作为行政公益诉讼的原告，必须有不畏强权、不怕挫折的精神。目前，在大量的行政公益诉讼案件中，律师往往是最有力的推动者，甚至是直接的发动者。有个律师曾说过这样一段话：“公益诉讼，开始打的时候我们就知道要输，我们也准备好了输，但还是要打。这样做，可以在法庭的舞台上，把不合理的问题抖出来，唤起公众的维权意识，推进行政法治建设。”
⒌ 行政公益诉讼原告需要有一定的经济基础和时间保证。
作为原告提起行政公益诉讼，需要预付诉讼费用，耗费大量的时间和精力。在这种情况下，许多人采取“明哲保身”的处世哲学，坚持“多一事不如少一事”、“民不与官斗”。即便有些人想为公共利益而提出行政公益诉讼，也因诉讼所发生的费用及时间的投入非常人所能承担而不得不退缩。针对这种情况，越来越多的律师等法律工作者自愿承担起公益诉讼先驱的责任，通过法律手段同侵犯公共利益的违法行政行为进行抗争。律师、律师事务所和律师协会的积极参与，在一定程度上改变了行政公益诉讼中存在的“没人诉”、“不愿诉”、“不敢诉”和“不会诉”的状况。
二、律师在行政公益诉讼中的作用及其发挥
“律师是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务，以保护当事人合法权益、维护社会正义、促进法制完善为使命的法律工作者。”[4] 与其他公民相比，律师具有一定的权利意识和较高的法律素养，能够更好地监督行政行为，追求社会正义，反映人民的诉求。在行政公益诉讼中，律师既可以单独行使权利，也可以以律师事务所或律师协会的名义出现。概括起来，律师、律师事务所、律师协会在行政公益诉讼中的重要作用，主要表现在以下三个方面：
一是直接作为原告提起行政公益诉讼。律师、律师事务所和律师协会的性质以及在社会中的地位，决定其更适宜作为原告，为维护公共利益而提起行政公益诉讼。公益诉讼的倡导者路易斯·布兰代斯曾在1905年的一次演讲中，首先提出了律师在维护公共利益中的职责问题。他对当时的法律职业发出了责难：“能干的律师在很大程度上把他们自己变成了大公司的附属，因而忽略了他们应尽的义务，即为保护人民而使用他们的权力”。基于对政府保护人民和社会利益的不信任，大多数美国人相信，以私人律师、团体为主体而施行的公益诉讼，应是实现社会利益的最佳方式。
二是接受行政公益诉讼原告的委托，以代理人身份参与行政公益诉讼。在公益诉讼中，大陆法系国家仍然是通过公益律师来代理当事人进行诉讼，以增强当事人的诉讼能力。在行政公益诉讼中，律师、律师事务所和律师协会在接受当事人委托的情况下，可以以代理人的身份参与行政公益诉讼。从形式上看，这与一般的行政诉讼案件中作为原告的代理人参与诉讼是没有区别的，但两者的本质区别在于诉讼的目的不同。一般来讲，在行政公益诉讼中，诉讼的目的是为了维护公共利益，而一般行政诉讼的目的则是为了维护个体的利益。
三是为行政公益诉讼的原告提供法律上、物质上和道义上的帮助。律师、律师事务所和律师协会可以通过支持起诉的方式，为行政公益诉讼的原告提供各种各样的帮助，支持、鼓励他们对行政主体的违法行政行为或不作为提起诉讼。帮助既可以是法律上的帮助，也可以是物质上或道义上的帮助，但是，在这种情况下，律师、律师事务所和律师协会不能代为行使诉权，也不享有诉讼上的权利、承担诉讼上的义务。
目前，我国的行政公益诉讼尚处于起步阶段，数量不多，其结果也多不尽如人意。造成这种状况的原因是多方面的，其中既有法律规定方面的缺陷，又有实践中存在的问题，还有思想认识上的偏差。鉴于上述情况，必须从以下几个方面着手，更好地发挥律师、律师事务所和律师协会在行政公益诉讼中的重要作用。
第一，提升律师的社会地位。律师在社会生活中的地位与一个国家的法治发展水平密切相关。在西方国家里，律师是受人尊重和被人仰慕的职业，在政治生活和社会生活中扮演着重要的角色。我国的律师制度是从西方引进的，律师的社会地位相对较低，在政治生活中的作用也十分有限。为了改变这种状况，应当努力做好以下两个方面的工作：一是借鉴西方国家的做法，有意识地从律师队伍中选拔优秀人才担任国家行政机关的领导职务和审判机关的法官；二是营造一种认同和尊重律师职业的社会氛围，有效地避免或减少排挤、打击律师的现象。只有这样，才能充分利用律师的专业特长，更好地发挥其在行政公益诉讼中的重要作用。
第二，放宽对原告资格的限制。各国都对行政诉讼的原告资格作了规定，由于历史传统、经济发展和法律文体的语境存在差异，各个国家对原告资格的设定有所不同，但趋势却是相同的，这就是对原告资格的规定逐步由窄向宽发展。根据传统的“诉讼利益”理论，原告只能就与自己权利或法律上利益有直接关系的事项提起诉讼。但是，仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的利益保护问题则是不够的，特别是在公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼，而且在某一特定问题上，有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。因此，不应当苛求原告与被诉的行政行为有直接的利害关系，必须逐步放宽对原告资格的限制，允许公民和团体（尤其是律师和律师组织）出于维护公共利益的目的，就行政主体的违法行政行为提起行政公益诉讼。
第三，拓宽行政诉讼受案范围。行政诉讼受案范围，亦称诉讼主管范围，即法院受理行政案件的范围，也就是法律规定的、法院受理和审判一定范围内的行政案件的权限。我国在制定行政诉讼法时对受案范围作了较为严格的限制，客观上限制了原告的行政诉权，不利于监督行政机关依法行政、维护行政法治秩序和公共利益。随着社会主义市场经济体制的建立和行政法治建设的推进，应当逐步拓宽人民法院的受案范围。就行政公益诉讼来讲，主要有三个方面：一是将抽象行政行为纳入到行政诉讼的范围，从源头上纠正违法行政；二是将行政主体侵犯公民的受教育权、劳动权以及一定范围内的政治权利和文化权利的行政行为纳入行政诉讼的受案范围；三是切实加强对行政机关之外的其他公权力主体的监督与制约。
第四，改进诉讼费用承担方式。按照各国的惯例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。公益性案件由于牵涉面广、诉讼标的大，诉讼费用非常可观，再加上环境受害等新型案件动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。因此，有必要吸纳其他国家的先进做法，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定，从而保护公民、法人或组织维护公共利益的积极性。人民法院审理行政公益诉讼案件，应当不收取诉讼费用，或者事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，并在数额上适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用。
第五，建立原告胜诉奖励制度。包括律师和律师组织在内的公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼，往往不是单纯为了自己的利益，而是为了国家利益和社会公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但其提起行政公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。为了鼓励公众通过诉讼途径来保护公共利益，应当建立胜诉奖励制度，给予胜诉原告适当的奖励。这样做，一方面是对原告付出的金钱和时间的弥补；另一方面，有利于调动公民或组织监督行政行为的积极性，更好地维护社会公益。
第六，优化行政公益诉讼的外部环境。一方面，要深入持久地开展历史唯物主义和民主法制教育，强化公民的权利意识和监督意识，使全体公民认识到自己是国家和社会的主人，积极行使宪法和法律赋予他们的监督权利；另一方面，要通过各种形式，在全社会大力普及法律知识，使全体公民能够掌握和运用法律这个武器，自觉地监督各级国家行政机关及其工作人员，维护国家利益和社会利益。只有这样，才能从根本上解决公民、法人或其他组织“不愿诉”、“不敢诉”、“不能诉”、“不会诉”的问题。
[1]周楠著：《罗马法原理》（下），商务印书馆1964年版，第886页。
[2] "行政公益诉讼"亦称"公益行政诉讼"。例如，李凌波：《公益行政诉讼初论--以行政诉讼的目的为视角》，载《行政法论丛》（第七卷），法律出版社2004年版，第341～354页；王彦、廖斌：《论公益行政诉讼的构建》，载《现代法学》2002年第6期；蒋洪沙：《公益行政诉讼制度探索》，载《湘潭师范学院学报》（社科版）2003年第6期。
[3] [美]道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯著：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社1999年版，第7页。
[4] 章武生著：《中国律师制度研究》，中国法制出版社1999年版，第33页。
参考文献 ：
[1] 马怀德.行政诉讼原理[M].北京:法律出版社,2003.
[2] 于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题[J].法学,2001,(5).
[3] 王太高.论行政公益诉讼[J].法学研究,2002,(5).
[4] 李凌波.公益行政诉讼初论——以行政诉讼的目的为视角[A].罗豪才.行政法论丛:第七卷[C].北京:法律出版社,2004.
[5] 强雨,周刚.构建我国行政公益诉讼的理论思考[J].人民司法,2002,(9).
[6] 薛刚凌.行政诉权研究[M].北京:华文出版社,1999.
[7] 谢佑平.社会秩序与律师职业——律师角色的社会定位[M].北京:法律出版社,1998.
[8] 章武生.中国律师制度研究[M].北京:中国法制出版社,1999.
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