九、公益诉讼案件

（一）四合院拆迁行政案

——公益诉讼助力文化遗产保护

北京西河沿街222号四合院拆迁引发“民告官”

国家文物局局长单霁翔等到前门西河沿222号调研
俯瞰前门西河沿222号小院	已是一片瓦砾堆的小院一角4
已是一片瓦砾堆的小院一角3	已是一片瓦砾堆的小院一角2
已是一片瓦砾堆的小院一角1	比邻小院的红色房子就是正乙祠建筑
事件的聚焦点——北京前门西河沿222号	本案代理律师朱寿全

　　 2008年6月3日上午，前门西河沿街222号四合院拆迁案在北京市第一中级人民法院行政庭终审（本报2007年9月19日和2008年3月12日作过相关报道）。此前，居民郭静秋以222号院为应受保护的文物建筑为由诉北京市宣武区建设委员会（以下简称宣武区建委）违法颁发《房屋拆迁许可证》，要求给予撤销。宣武区人民法院判宣武区建委核发拆迁许可证中涉及222号院的拆迁许可内容无效。宣武区建委和本案第三人北京市宣武区市政管理委员会（以下简称宣武区市政管委）因不服判决，上诉至北京市第一中级人民法院。经法庭调查和法庭辩论，法院作出“驳回上诉，维持一审判决”的终审判决。至此，处于漩涡中心的222号院终于摆脱被拆迁的命运，依法获得“生存”的权利。

222号院诉讼风波

　　222号院位于北京市宣武区前门西河沿街，与北京市文保单位正乙祠相隔一墙。该院落坐南朝北，为四进四合院。4个独立小院呈“田”字形分布。院内有房74间，为青砖灰瓦、硬山挑脊的清末民居。据介绍，除第二进四合院两侧厢房是后来翻修的外，其他都是原建筑，整个院落结构保存完好。 222号院原属林姓家族，又被称为“林家大院”。“林家大院”的第一代主人是清代同治年间的进士，曾任职于户部。“文革”期间，222号院后院的2个院落被房管局没收后分配给多户人家居住。最多时候有20多户人家住在这个四合院内。“林家大院”第三代传人林培炎住在前西院。

　　在林培炎眼里，这座祖传的老宅充满了故事。“当年八国联军入侵北京时，八国联军统帅瓦德西就住在这院里。清末名妓赛金花曾经在此面晤瓦德西。德军撤走后留下一个方形火盆，‘文革’时被红卫兵抄走了。新中国成立后，很多国家领导人都曾莅临222号院。更鲜为人知的是著名光学科学家蒋筑英也和222号院结下不解之缘。因为他的母亲与我母亲是同学。蒋筑英在北京大学学习的5年里，每逢周末或节假日都是到我家度过的……”老人向记者娓娓道来。

　　林培炎的父亲林子扬是中国医学界的一代名医，解放初期为消灭性病作出过重大贡献。1949年至1993年，林子扬任北京医院皮肤科主任，担任中央领导同志的保健工作。“文革”初期，在周总理的保护下，住在222号院前西院的林子扬家免遭红卫兵抄家。同样从医的林培炎十分尊崇父亲。2006年底，林培炎向全国政协委员、民进中央副秘书长徐德骁写信请求在此建成“林子扬医生故居”，民进中央对此表示支持。前卫生部部长、国家计划生育委员会主任钱信忠还专门题写了“林子扬医生故居”条幅。

　“我们这院儿具有不可低估的历史人文价值。”

　　2004年，北京市人民政府京政发〔2004〕18号文件公布222号院为正乙祠的保护范围和2类建设控制地带。其中东北角一幢木结构的2层小楼和东西耳房被标为文物建筑。居住在222号院的居民并不了解这个情况。

　　2006年3月10日，宣武区建委在西河沿街张贴拆迁公示，称“经北京市规划委员会批准，北京市宣武区市政管委员会在宣武区师大附中周边进行环境整治工程……”222号被列入拆迁院落。

　　林培炎强烈要求对222号院挂牌保护。4月3日，北京市文物局以京文物〔2006〕337号文件形式给予回信，信中称：“西河沿222号院建筑格局完整，保护状况较好，在我局进行2006年‘城中村’整治项目用地范围内的文物建筑调查中，已由北京市文物建筑保护研究所提出应将其列入具有保护价值的建筑”。信中还说“将致函北京市市政管委，要求告知建设单位对其予以原址保护，不得拆毁。为确保西河沿222号院在即将进行的整治项目拆迁中得到保护，我局已致函宣武区文委，要求对此院悬挂保护院落标牌，予以保护”。但此院至今尚未挂牌。

　　4月25日，在林培炎的申请下，宣武区建委和宣武区市政管委针对核发房屋拆迁许可证举行听证会，林培炎在会上出示了北京市文物局337号文件，要求保护222号院，重新划定拆迁范围。

　　5月8日，宣武区建委向宣武区市政管委颁发了京建宣拆许字〔2006〕第59号《房屋拆迁许可证》，222号院仍被列为拆迁院落。

　　5月12日，拆迁公告贴到了222号院门外。公告要求：“各被拆迁单位和居民应当依法服从城市建设的需要，自2006年5月12日中午12时起至2006年6月16日中午12时止完成搬迁。”同时，工程项目执行人宣武区市政管委委托的拓荒牛拆迁公司进驻该片区。

　　6月16日，林培炎收到宣武区规划委员会信访回复，函中表示：同意文物部门的意见，在师大附中周边“城中村”整治工程中，对该院予以保护。但此时，222号院的居民大都已迁走，有的房子已经受到损坏。

　　222号院的拆迁是从2006年5月底开始的。经协商，院内居住的20户人家大都迁走。6月16日，住在222号院前东院2层木结构小楼内的郭静秋也与拆迁办签订了拆迁协议。

　　“当时我并不想当‘钉子户’。”郭静秋说。事情出现僵局是因为郭静秋对拆迁补偿的公正性和透明性产生怀疑，“补偿价为8020元/平方米，而当时前门一带房价已卖到每平方米两三万元。”郭静秋的儿子郭海鹏说。双方对拆迁用途和目的也存在误解。“按照《北京市城市房屋拆迁管理办法》规定，拆迁用地规划和用途都应该公示，我们一直没看见公示。”郭海鹏说。

　　一种不满和猜疑的情绪在拆迁居民中蔓延。

　　郭静秋和同院的另两户已签订拆迁协议的居民不愿搬走，未签订拆迁协议的林培炎也未搬走。

　　2007年7月，宣武区市政管委将郭静秋和同院的王姓居民告上法庭，请法庭督促其搬迁，要求其交房拆除，并赔偿违约金约28000元。两户居民共10口人全成了被告，包括王家上小学的9岁男孩也接到了宣武区法院民庭送来的传票。

　　郭静秋即以222号院为应受保护的文物建筑为由，对宣武区建委颁发《房屋拆迁许可证》提起行政诉讼，要求给予撤销。

　　由于卷入诉讼，拆迁工程暂时中止。

　　2007年9月11日上午，此案在宣武区法院行政庭开庭。

　　原告诉讼代理人朱寿全律师指出，被告在将 222号院划入拆迁范围时未考虑该院落为文物建筑及保护范围内建筑，应受国家法律保护，而且原告在对拆迁项目进行审批前，未按《中华人民共和国文物保护法》等法规的规定征求文物部门意见，因此，被告核发《房屋拆迁许可证》的行为属于超越法定职权、违反法定程序作出行政许可的违法情形，根据《行政许可法》应予撤销。

　　2008年2月28日，宣武区法院判宣武区建委核发的京建宣拆许字〔2006〕第59号《房屋拆迁许可证》中涉及宣武区前门西河沿街222号院的拆迁许可内容无效。

　　事情并未到此结束。宣武区建委和宣武区市政管委上诉至北京市第一中级人民法院，要求撤销宣武区法院判决。2008年4月25日，宣武区建委又在西河沿街贴出新的《拆迁公示》（宣建拆字〔2008〕第04号），公示称“经北京市规划委员会批准，北京市创通基础设施建设投资公司在宣武区大栅栏前门西河沿地区进行工程建设……”公示列出拆迁的门牌号除222号院外，挂牌保护院落213、215号院也包括在内。

　　6月3日上午，北京市第一中级人民法院行政庭驳回宣武区建委和宣武区市政管委上诉，维持一审原判。这桩历时近一年的“民告官”案才算尘埃落定。

　　在原告的另一个代理律师高占强看来，尽管郭静秋要求撤销拆迁许可证的诉讼目的并未完全实现，眼下的结果已算不错。“拆迁中‘民告官’胜诉的很少。所以这个判决还是让人感到欣慰的。”

　　222号院保住了，但拆迁造成的损坏依然历历在目：东院西耳房被拆、后院墙被拆、一些房间的护墙板被拆，院内遍布着长期未清理的垃圾和残砖碎瓦……“我们呼吁有关部门改善我们的生活环境，抢救那些在拆迁中被损坏的有保护价值的建筑，否则这样日晒雨淋，没两年就塌了”，留守居民忧心忡忡地说。

迷雾笼罩的房屋拆迁许可证

　　“222号院虽然保住了，但这个案子不能说是全赢了。因为判决只限于《房屋拆迁许可证》中涉及222号院的拆迁许可内容无效，并没有从根本上否定这个拆迁许可证。实际上，被告颁发京建宣拆〔２００６〕第５９号《房屋拆迁许可证》的行为已违反了实体法和程序法的相关规定，《房屋拆迁许可证》应该给予撤销”，高占强有点遗憾地说。 本案中，宣武区建委向法庭提供了作为核发《房屋拆迁许可证》依据的三个上级机关的批准文件，包括北京市发展和改革委员会作出的京发改〔２００６〕１４５号《关于宣武区师大附中周边“城中村”环境整治项目核准的批复》、北京市规划委员会作出的２００６规（宣）地字００２号《中华人民共和国建设用地规划许可证》、北京市人民政府京政房地字〔２００６〕４９号《关于宣武区市政管委进行宣武区师大附中周边“城中村”环境整治项目申请使用国有土地的批复》。三个文件都同意宣武区市政管委进行宣武区师大附中周边“城中村”环境整治项目，但未将222号院摘除。

　　按照《中华人民共和国文物保护法》、《北京市文物保护管理条例》、国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》等法律法规的规定，在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内进行建设工程，工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

　　但三个文件在批复内容中都没有出现相应级别的文物行政部门意见。

　　“由于存在违法现象，三个文件理应认为无效，不能作为申请发放房屋拆迁许可证的依据。”高占强说。

　　此外，该房屋拆迁许可证的申办材料中还欠缺详细的“拆迁计划和拆迁补偿方案”、“办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”等重要或必备的内容。

　　诉诸法律：公民参与文化遗产保护的重要途径

　　222号院通过诉讼得以保存，给224号院居民蒋少华、244号院居民杨志刚带来信心。因为这两个院落同样位于正乙祠建设控制地带内。按照法界惯例，已生效的判决可作为证据使用。

　　“既然文物保护单位建设控制地带内建筑不能随便拆除，我们的院落也应当可以保留。”

　　2007年9月11日，宣武区法院开庭审理222号院诉讼案时，蒋少华、杨志刚就坐在旁听席上。此后不久，两人同样以文物保护的理由对宣武区建委提起行政诉讼，要求撤销《房屋拆迁许可证》。2008年12月10日，224号院诉案在宣武区法院行政庭开庭审理。到今天，判决结果仍然没有下来。

　　蒋少华对案子的前景仍然怀有信心。“我对法律还是信赖的，最起码，我们的院子应该能像222号院一样保留下来。如果败诉，我还会上诉。”“如果官司赢了，你们还愿意住在这里吗？”面对记者的提问，蒋少华呵呵一笑：“当然愿意了，我们留下来，就把北京人的风俗也留下来了。当然，如果政府真能妥善保护四合院，需要我们搬迁，我们也可以搬。但我们不认可把原住民全迁走，大片拆毁后让开发商新建一批四合院再高价出售。那不是保护是破坏。”蒋少华一家三代一直生活在西河沿街，在他看来，北京人的风俗加上这些寿命已经延续上百年的建筑才构成了南城文化的神韵。

　　222号院的诉讼风波经媒体报道后引起了社会关注，不断有北京市民来向222号院居民“取经”，有的还想找朱寿全律师咨询。

　　1月9日，国家文物局局长单霁翔来到222号院现场调研，对陪同的宣武区政府相关负责人说：“宣武区是北京五朝古都的核心地区，辽金都城的核心区就在宣武。在这样一个地区进行建设有比别的地区更多的难题，也更有机会进行文化创作。宣武区的历史文化遗存都是老百姓创造、民间创造的，要焕发和延续民间的这种创造精神。我们可能在一段时间内扼杀了老百姓的积极性,‘危改’也给政府背上了沉重的包袱。住户过多是给建筑不公正的待遇，所以要通过疏散人口重还文化遗产的尊严，然后鼓励老百姓去修。让文化遗产保护惠及民众，让老百姓认识到文化遗产保护不但是保护文化的根脉，还是保护现实的生活。”

　　案子也引起一些文化遗产保护志愿者的关注。1月9日下午，由中国记忆网主办的公民参与文化遗产保护与模式示范项目汇报研讨会在北京召开，来自北京、上海、南京、襄樊、苏州等城市的志愿者齐聚一堂，探讨民间文化遗产保护的现状与发展。高占强在会上介绍了222号院诉讼案的情况。“222号院的保护是公民参与文化遗产保护的一种重要方式。”中国记忆网的创办人张金起评价道。作为老北京“拍记队”的创始人，张金起多次目睹四合院在拆迁中轰然垮塌的场景，但在他印象中，很少有居民利用文物保护法来保护四合院，维护自身合法权益。“更多人是从私产房的角度提起诉讼，很少有打赢的。”志愿者姜新维认为“文化遗产的命运不应取决于一个人或几个人的意见，利用法律来保护文化遗产是一种理性的态度和方式”。为增强志愿者的法律意识，中国记忆网将在今年开展普法宣传和教育。他们还邀请了六位律师义务为加盟该网站的志愿者提供法律咨询。

　　不过，公民在寻求法律解决的过程中很可能会遇到一些立法方面的障碍。“文化遗产保护很多时候会指向行政诉讼。一方面‘民告官’很难，另一方面这些建筑并非都有直接利害关系人。按照现行法律规定，不是直接利害关系人不能提起诉讼。如果某处文物遭受破坏，我们即便有依法保护的意识，因为不是直接利害关系人就没办法提起行政诉讼。所以要从立法和程序上给予完善。最起码，检察院能代表公众和国家对破坏公共利益的力量提起诉讼。”朱寿全在北京文化遗产保护中心举行的一个专题研讨会上说。

　　“我建议国家应当出台《公益诉讼法》，这样，当我们发现文物或其他公共利益受到损害的时候，每个公民都可以向司法机关提起诉讼。”高占强说得直截了当。

　　据介绍，国外的公益诉讼制度作为一种知识最迟在1990年已经被介绍到我国。有论者认为目前我国只有刑事诉讼是公益诉讼，还应当建立和完善民事公益诉讼、行政公益诉讼。随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，我国的法律正面临着这些问题。 拆迁凸显文物保护难题

　　“胡同—四合院”体现了北京古都的传统格局和基本风貌。文物专家谢辰生曾经说：“北京是人类在地球上建造的一个最伟大的单体作品。所谓单体作品，我就说像人一样，胡同就是这个人的经络，四合院就是人的细胞。”

　　老舍的儿子、学者舒乙更是把胡同和四合院比作“北京的第二座城墙”。

　　尽管北京市政府近年不断加大胡同、四合院的保护力度，尽管社会各界有识之士为保卫四合院奔走呼吁，但四合院被拆的消息仍然时有所闻。

　　如果把视野扩大到全国，在城市建设的浪潮中，大量具有保护价值的传统建筑和成片历史文化街区已经或正在被以“旧城改造”、“环境整治”的名义拆迁。其结果就是“千城一面”的城市失去记忆，失去个性。这已经引起很多有识之士的反思。

　　“对于文物保护，国际社会观念不断更新，特别要保护文物多样性和有特色的地域文化，保护类型也特别重视民间乡土建筑和保护文化空间、文化景观。”单霁翔说。

　　“由于观念滞后，一些传统建筑包括大量特色鲜明的民居长期没有受到应有的重视，在法律上缺乏‘身份’认定，在现实利益的博弈中，总是处于弱势地位。另外，保护不得法也对传统建筑和街区造成了破坏。”一位业内人士分析道。

　　文物保护执法力度欠缺也是一个问题。

　　“尽管《中华人民共和国文物保护法》、国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》和北京市制定的《城市房屋拆迁管理办法》等法规、文件均在重要部分确定了保护文物古迹的基本方针和原则，但在执行过程中，却往往被某些政府部门‘忽略’，而在决策过程中，文物部门常常得到‘缺席’的待遇。”朱寿全在接受记者采访时说。朱寿全还认为在文物保护的相关法律中，关于国家行政机关违法滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成国家保护的珍贵文物损毁或者流失的，对负有责任的人员依法给予行政处分或追究刑事责任的规定过于笼统，法律的威慑力不够。

　　一些违反文物保护法律法规的行为并没有受到应有的惩处。

　　2008年7月1日，由国务院公布的《历史文化名城名镇名村保护条例》已经施行。尽管已经有些“迟到”，这也给那些所剩不多、具有保护价值的传统建筑和历史街区撑开了保护伞。

链接

“拆迁”中远去的“背影”

　　●北京美术馆后街22号院 2000年10月26日上午，备受海内外舆论关注的文化名人赵紫宸、赵萝蕤的故居——北京市美术馆后街22号院，在众目睽睽之下被推土机强行推倒，夷为平地。22号院位于平安大街南侧，具有罕见的“象眼”砖雕和精美的落地雕花隔扇和完整的院落格局，在北京的四合院中极为少见。赵紫宸是著名的爱国主义者。赵紫宸之女赵萝蕤教授是著名的比较文学专家和翻译家。赵萝蕤的丈夫是著名的新月派诗人、考古学家陈梦家。1998年初，22号院被划入“拆迁”范围。文化学者舒乙，文物专家、建筑专家侯仁之、吴良镛、罗哲文、郑孝燮等指出22号院“集建筑、人文和文物价值于一身，有巨大价值”，一再呼吁保护。国家文物局和北京市委领导也作出重要指示。2000年初，四合院的主人赵景心向法院提起诉讼，状告东城区文物局和房地局，要求对自己的房产进行文物鉴定，进行登记和保护，同时撤销拆迁的裁定，但终以败诉告终。这一经历了300多年历史沧桑幸存下来的文化遗产，还是在推土机下灰飞烟灭。

　　●浙江舟山定海古城 定海古城在中国历史上地位独特。明代抗倭斗争、南明抗清斗争、清代鸦片战争中的抗英斗争都在这里发生。经过历代建设，定海形成了独特的古城风貌。这里许多民居的建筑风格既保留汉文化传统，又吸纳了西洋石木结构的建筑特色，形成了一种独特的风格。浙江省人民政府于1991年将舟山市列为浙江省首批历史文化名城之一。然而自1996年起，当地政府对定海古城实施大拆大建的“旧城改造”。1999年7月,以产权人为首的十几户老百姓联合起来向法院提出诉讼申请，状告政府违反城市规划、违反文物保护法和历史文化名城保护法规破坏历史文化名城。这是我国首例民众为保护文化遗产和自己的家园而依据文物保护法、城市规划法和历史文化名城保护条例状告市政府，但这场意义重大的诉讼也以“钉子户”的败诉而告终。连续几年的拆迁使这座美丽的古城从人们的视野中渐渐消失。

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