九、公益诉讼案件

（一）四合院拆迁行政案

——公益诉讼助力文化遗产保护

当拆字写上四合院 律师仗义援手打赢文物保护第一案

从推土机下抢回222号院

本报记者 周明杰

北京晚报 法律专家团 本报与北京市律师协会合办 名律铁案 本期主讲 朱寿全律师 北京长济律师事务所主任，民盟北京市委法律委员会副主任，和谐中国十大杰出人物、创业中国风云人物、全国优秀律师。其主办的律师所被评为全国优秀律师事务所。

　　在城市化进程中，推土机和老院子之间的矛盾始终存在。曾经是我们城市象征的四合院的命运逐渐被大家关注，拆迁中保护历史风貌的呼声也越来越高。本案讲述的就是一个保护一座将被拆迁的四合院的故事。这也是北京乃至全国，文化遗产通过诉讼挽回被拆迁命运的第一个成功案例。

四合院贴上拆迁公告

　　2006年5月20日，前门西河沿街222号院落的大门上贴上了一纸拆迁公告，公告中说，师大附中周边“城中村”环境整治工程建设已经取得房屋拆迁许可证，而这个院落正是在拆迁范围之内。
　　前门西河沿街222号院被当地居民称为“林家大院”，是一个典型的四进四合院。每一进都是四合院构造：方方正正的北房、南房以及两侧厢房，第一进院落还是木质双层楼格局。前面的三进在“文革”时期被没收，分给了各单位职工，住在这三进院落的居民已都在此居住了几十年。
　　林家的后人就住在第四进院落里，小院完全按照老北京的习俗布置，影壁上是竹报平安，堂前堆砌有假山流水，大鱼缸里群鱼嬉戏，荷叶田田，花香浮动，院子里种着两棵枣树、一棵石榴树和一棵柿子树，代表着“四季平安”、“多子多福”，这四棵树将整个小院都遮在绿荫里，“我从小就在这个院子里捞鱼、玩耍，在这里长大，我的父亲，我的爷爷，我们祖祖辈辈都住在这里。”林先生对这个记录着自家家族历史的老宅子充满深情。

老宅院取得文物保护书

　　早在拆迁公告贴上大门之前，宣武区市政管委委托的拆迁公司已经入住该居民区。林先生在第一时间向市文物局咨询222号院是否有文物保护价值。
　　2006年4月3日，市文物局以文件形式给林先生回复。信中称：“西河沿222号院建筑格局完整，保护状况较好，在我局进行2006年‘城中村’整治项目用地范围内的文物建筑调查中，已由北京市文物建筑保护研究所提出应将其列入具有保护价值的建筑。”该复函还称，市文物局将致函北京市市政管委，要求告知建设单位予以原址保护，不得拆毁。已致函宣武区文委，要求对此院悬挂保护院落标牌，予以保护。
　　同时，林先生也获得了北京市规划委信访事项答复意见函，函中明确表示：同意文物部门的意见，在师大附中周边“城中村”整治工程中，对该院予以保护。
　　林先生吃了一个定心丸。在宣武区建委此后关于拆迁进行的听证会上，林先生信心十足地出示了这两份意见函，要求政府部门以及拆迁单位注意保护文物，重新划定拆迁范围。但让他吃惊的是，自己的意见没有被采纳。在这两个文件发出后一个多月，宣武区市政管委取得了该院的拆迁许可证。

居民不肯搬迁被告上法庭

　　222号院的大多数居民搬了出去，院内前三进的大部分建筑受到了程度不同的被拆毁损，但是林先生以及院里的另外两家郭姓住户拒绝搬迁。
　　“在文物局的网站上，我家四合院属于正乙祠保护范围及建设控制地带，属于文物建筑。我们不想当钉子户，但是他们要拆文物的这个举动本身就是不合法的！”郭家的大儿子多方寻找证据，并且从北京市文物局网站上下载了“正乙祠保护范围及建设控制地带”的地图。在地图上，有300多年历史的正乙祠大戏楼和它旁边的222号院都被标示为黑色，旁边注释是“文物建筑”。
　　在争吵一年多之后，2007年7月4日，宣武区市政管委起诉这两户郭姓居民，请求判令他们搬迁。

222号院居民提起行政诉讼

　　被逼上绝境的两户居民不得不应诉。郭先生慕名找到了朱寿全律师。
　　朱寿全律师告诉记者：“我算是共和国的同龄人，经历了“文化大革命”。那时候有很多的文化遗产遭到了破坏。比如说，老北京城墙和城楼，我上高中时在汇文中学住校，周一、周五路过崇文门，是看着那些城墙被一点点拆掉的，非常非常痛心。正是因为这一点，在我接到这个案子的时候，就感觉到应该把自己的力量拿出来，做一点事。”
　　朱寿全律师决定不收分文为他们提供免费代理，并与郭先生商定了一个全新的思路：由222号居民提起行政诉讼，起诉宣武区建委，要求撤销该拆迁许可证，只要这个起诉要求能够获得支持，那么郭先生被起诉的案子自然就不成立了。
　　朱寿全坦言：“不要说老百姓，包括律师在内都有这样深刻的体会，就是民告官的官司是很难打的。但是这个事情不仅仅是保护老百姓的利益，也是保护国家的财产。我们不能眼看着国家利益受到损失。”

法院两审撤销拆迁许可证

　　庭审中，朱寿全律师列举了国家一系列文物保护法律、法规，来说明222号院不应被划为强制拆迁的范畴。
　　他还推理说：“在听证会上，林先生出示了北京市文物局复函，并阐述了222号四合院属于有保护价值的文物、不应拆除的事实和理由，同时要求重新划定拆迁范围，宣武区建委对222号院属于文物的情况应该完全知悉。”
　　朱寿全律师提出：北京市五部门联合制定的《关于在城市危改中加强文物保护工作的通知》中明确规定，各危改项目在向市规划委申报规划意见之前，建设单位应首先向市文物部门提交危改用地范围的文字说明、图纸和立项文件等。而本案的拆迁许可，唯独缺失文物管理机关的审批同意环节。
　　被告作为拆迁行政许可方，在明知拆迁范围内包含法律禁止拆迁的文物建筑且未经文物管理机关审查核准的情况下，仍旧核发拆迁许可证，不仅严重违反了法定程序，而且存在重大失职行为且已经造成严重后果，截至目前，222号院已被拆去部分。
　　被告核发拆迁许可证的行为，严重违反了拆迁及文物保护等多个禁止性法律规定，同时属于超越法定职权、违反法定程序作出行政许可的违法情形，因此根据《行政许可法》，对于该违法行政行为应予撤销。
　　宣武区建委则认为，“允许拆迁不等于允许对文物拆除”，而且，院落是否有保护价值须由市政府批准，市文物局的回信不能作为认定的依据，文物局没有权力认定。另外，关于建设项目用地范围内现存建筑是否具有保护价值以及文物之保护等事项，分由规划、文物主管部门负责，宣武区建委并无审查职责，亦无审查能力。
　　经审理，一审法院认定，宣武区建委在无证据证明222号院非属《中华人民共和国文物保护法》、《北京历史文化名城保护条例》保护性质的前提下，忽略对拆迁范围内是否有不能或不宜拆除的房屋事实的甄别以及对不能或不宜拆除的房屋采取何种保护措施的审查，即作出准予拆迁的决定，并以拆迁公告的形式列明222号院属拆迁范围，有悖于《城市房屋拆迁管理条例》、《北京历史文化名城保护条例》以及《北京市城市房屋拆迁管理办法》的相关规定，因此，其所作拆迁许可的效力不应及于222号院。
　　2008年2月28日，宣武法院最后判定：北京市宣武区建设委员会核发的拆迁许可证中涉及宣武区前门西河沿街222号院的拆迁许可内容无效。
　　此后，宣武区建委上诉至一中院，2008年6月3日，一中院作出终审宣判：驳回上诉，维持了一审判决。
　　两户居民最终赢得了胜利，但是，这只是一次惨胜：此时，本应给予保护的222号院，除了林家院子，已经被拆除大半，几乎成了一片瓦砾。

 

案后思考

问题1
无权一票否决
文物保护本身缺少程序保护
　　“与本案类似的破坏文物的事情还有很多，从这个案子中我发现，文物保护本身非常难，文物保护的法条缺少操作程序上的规定。”
　　朱寿全律师分析说：为什么在我们有文物保护法、文物保护条例、历史文化名城保护条例等相关法律法规之后，在保护四合院列入了北京整个城市规划范围内重要内容的时候，仍然出现这种情况？
　　从法律这个角度来说，就是可能在我们有关的法律法规当中，关于规划、审批拆迁许可证的这样一套程序当中，文物部门的意见不是必经程序，所以他们可以把文物部门放在一边，可以不经过文物部门的同意就直接颁发拆迁许可证。如果不是这样的话，这个许可证是颁发不下来的，是走不通的。所以，我们的法律法规存在着漏洞，在程序中有问题。
　　如果在法律法规当中，加入明确的程序性规定，比如要求规划或者批准拆迁许可程序中必须有文物部门盖章同意这一条就可以。就是说，文物部门有权一票否决掉那些危害到文物的规划，那么类似的问题就不会出现。

问题2
缺乏明确规定
破坏文物者难担责任
　　朱律师认为，在文物保护的相关法律中，关于国家行政机关违法滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成国家保护的珍贵文物损毁或者流失的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或追究刑事责任的规定过于笼统，不具有操作性。
　　法律没有明确一旦破坏文物后，责任人将承担多大的法律责任。“目前没有文物被拆除后，如何追究相关单位或者个人法律责任的相关法条，尤其是没有触犯刑法后那样的法律后果，这样，对破坏文物的处罚保护法律法规的威慑力不够，对文物的保护力度自然就不理想。”

问题3
不能提起公诉
公益行政诉讼缺少国家授权
　　“很多公益诉讼都涉及到文物保护或者是环境保护方面，而且多数都是公益行政诉讼。就像这个案子本身，是通过行政诉讼来解决这个事情。但这里面有一个民告官的难题，因为按照我们行政诉讼法的规定，必须要有直接利害关系人才能够提起诉讼，不是所有人都有讼权的。这个案子中，那两户居民是直接利害关系人，所以我们能成功立案，但是不见得类似的官司都会有直接利害关系人，比如哪片森林被砍伐了，哪条河流被污染了等等。那么，在现行法律框架下，没有哪一方能够提起诉讼。这显然不利于公共利益的保护。”
　　因此，朱寿全律师建议：从立法上给予解决，特别是从诉讼受理程序上要给予解决:
　　“讼权赋予检察院，由检察院来代表公众、国家对破坏公共利益的违法行为提起诉讼。当个人发现某件事有损公共利益、社会利益、国家利益的时候，他即使不是直接利害关系人，甚至不是间接利害关系人，也可以向检察院举报，请检察院予以调查和起诉，这样才能够更好地维护那些关系到我们每个人、甚至我们后代子孙的利益”。

关键条文

　　《中华人民共和国文物保护法》第九条 各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全；基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害，城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。
　　《中华人民共和国文物保护法》第十八条第二款 在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。
　　国务院第305号令《城市房屋拆迁管理条例》第三条 城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。
　　《北京历史文化名城保护条例》第八条任何单位和个人都有保护北京历史文化名城的义务，并有权对保护规划的制定和实施提出建议，对破坏北京历史文化名城的行为进行劝阻、检举和控告。

相关链接：
中华人民共和国文物保护法

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