四、摆脱尴尬公益诉讼纳入立法轨道

（一）立法缺位导致公益诉讼陷入尴尬境地

　　河南省检察院民事行政检察处处长曹世聪认为，目前困惑公益诉讼的难题主要来自四个方面：
　　一是无法可依。立法的缺位一直困惑着检察机关，面对每年数以亿计的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害，不能无动于衷；尽管宪法提供了人民检察院是国家的法律监督机关的原则性规定，但是并无具体的可操作的细则。
　　二是支持起诉和采用检察建议的公益诉讼的启动模式缺乏必要的刚性。公益诉讼的启动模式，虽然在理论上应该有多种。如我国民事诉讼法第十五条规定，机关、社会团体、企事业单位对损害国家或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。但公益诉讼采用检察机关支持起诉的办法，由于维护公共利益和原告的利益难以完全重合，启动起来相当困难；而采用检察建议等非诉讼形式，虽然操作简便，但是缺乏必要的刚性。
　　三是公共利益的范围不好界定。保护公共利益会不会侵犯到公民的意思自治？当然，雀巢奶粉事件、四川沱江污染事件肯定是侵犯了公共利益，检察机关在这种事件面前义不容辞，但是，如果涉及到公民个人利益和公共利益相冲突，怎么界定公共利益的范围？
　　四是代表大多数人利益的其他国家机关因为维护公共利益而提起的诉讼却少之又少。一方面公益被侵害的案件大量存在，另一方面因法律的缺失而造成没有适格的诉讼主体，或因国家管理不到位而造成有关主体不愿起诉、起诉不力，或因受害者众多而无人起诉或无力起诉，从而造成公众利益得不到及时、有效的司法干预和保护。

报道：

陷入立法不足的尴尬境地 公益诉讼将何去何从

法制日报 郭恒忠 吴晓锋 中国公益诉讼网 2005年9月28日

　　公益诉讼何去何从

　　这些年，一个法律术语走进人们的视线，叫做“公益诉讼”。如被媒体炒热的，先后7次将国家税务总局、北京地铁运营公司、北京铁路局告上法庭的郝劲松事件，孙国胜起诉雀巢奶粉事件， 李刚诉天津市市政工程局收取“进津费”等等。他们以个人名义进行的带有公益性质的诉讼行为，都被媒体冠以了“公益诉讼”而备受关注。
　　这些诉讼是不是真正意义上的公益诉讼呢？中国人民大学法学院教授杨立新并不认同。他认为：“公益诉讼一定是要包含着一个公共利益、公众利益的诉讼，而不是私人利益。我们现在的诉讼制度中，可以进行的都是有关私人利益的诉讼，是私人的权利受到侵害或者需要法律的确认、保护，才由有当事人资格的人提出诉讼请求。没有涉及到个人的私人利益、私人权利问题，就不可以诉讼。因此，现行的民事诉讼可以说是私益诉讼。这也是我说的郝劲松案件是带有公益诉讼性质的诉讼而不是真正的公益诉讼的原因。
　　杨立新认为，这类案件的公共利益，是包含在私益诉讼之中的，只有案件引发的社会意义才是公共利益。而真正的公益诉讼，必须是根本的诉讼目的就是为了公益，而不是为了私益。也就是说，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。
　　实际上，公益诉讼是一个泊来品，也并非一个既定的法律术语。其源于20世纪60年代的美国，美国伴随着公益运动的展开而广泛使用了公益诉讼术语，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种及其他社会公共利益而展开活动，由此进行的诉讼被概称为公益诉讼。

　　严峻现实需要有人提起公益诉讼

　　据国家统计局资料披露，近几年国有资产以年均5%的速度流失。进入90年代后，每年流失1000亿元，日均流失3亿元。
　　在最高人民检察院和国家国有资产管理局共同调查的一起案件中，一笔价值1亿元的国有资产，竟被以300万元的价格转让给私有企业。
　　在环境污染方面，酸雨、沙尘暴、水土流失、土壤沙化等等生态问题无一不与违法行为有关，且已经相当严重地影响到了经济与社会的协调发展。
　　除此之外，诸如关乎老百姓切身利益的一些部门随意涨价、违约、部门利益至上、暴利经营等失信于民的行为时有发生，严重侵害了社会公共利益。公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，已经越来越成为影响构建和谐社会的重要因素。
　　但在我国，对于这类公益保护没有明确的法律规定，应由哪个人或哪个机构提起诉讼来依法维护。现行民事诉讼法第一百零八条规定：“原告是与本案有利害关系的当事人。”也就是说，只有直接利害关系人才具有提起诉讼的资格。所以，目前真正由个人提起的公益诉讼是不能被法院受理的。
　　“面对公益诉讼，尽管从感情上作为法官我支持他们，但从法律上，有些起诉必须驳回。现行诉讼法规定，只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。”这是很多法官提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。
　　民事诉讼法第一百零八条的规定让真正的个人公益诉讼无路可走，而事实上，即便是个人提起的带有公益诉讼性质的诉讼也多以失败而告终。

　　应该由谁来提起公益诉讼

　　在英美法系国家，如美国，公益诉讼的原告有两类：一类是检察总长，一类是公民，企业和各种公益团体。在大陆法系国家，民事公益诉讼由国家机关(主要是检察机关)提起，原则上不允许公民提起民事公益诉讼。法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。
　　在我国，多数专家将公益诉讼的概念解释为，特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会利益或不特定的多数人的利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。
　　无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制。而我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在。但是，在实践中我们却并不缺乏这方面的探索，在法律无明确规定的情况下，无论是公民个人还是检察机关都有人矢志不移的为“公益”而诉讼着。
　　每次公民以个人名义进行的带有公益性质的诉讼行为，都会被媒体所关注。但鲜为人知的是，在河南，大量的公益诉讼却是由检察院作为原告提起的，他们早已开始了真正意义上的公益诉讼的尝试。
　　1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案，首开公益诉讼之先河，现载入民事诉讼法教材被专家们称为“公益诉讼鼻祖”。
　　1997年前后，在国有企业转制和体制改革过程中，国有资产流失现象非常严重。当年5月，南阳市检察院接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人。 通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产，但其中没有发现国家工作人员的职务犯罪线索，如何介入此案、如何挽回国家的损失？成为摆在检察机关面前的难题。
　　当年参与指挥办理此案的南阳市检察院民事行政检察处处长杨柯一回忆道：“在国外，比如法国、德国和美国等国家都规定检察机关可以代表国家对公益诉讼行使诉权，检察机关提起公益诉讼是当今世界各国的普遍做法；同时，在我国建国初期的一些法律和1954年的《人民检察院组织法》中，也规定检察机关的职权之一就是对国家和人民利益重要的民事案件提起诉讼。由于找到了可供借鉴的先例，我们决定根据宪法的规定，以原告身份向人民法院提起诉讼。”
　　嗣后，全国多省检察机关纷纷效仿，初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状，使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度遏制，收到了良好的法律效果和社会效果。据悉，2002年以来，南阳市共提起公益诉讼79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起；1997年以来，河南检察机关开展公益诉讼500余起，为国家挽回经济损失2亿7千万元。

　　立法缺位导致公益诉讼陷入尴尬境地

　　由于缺乏法律明确依据，检察机关提起的公益诉讼在今年年初走到了尽头，这是缘于最高法院的一纸批复。此批复指出，法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件。至此，所有检察机关提起的公益诉讼也都被叫停，公益诉讼仍然陷入立法不足的缺位遗憾中。
　　河南省检察院民事行政检察处处长曹世聪认为，目前困惑公益诉讼的难题主要来自四个方面：
　　一是无法可依。立法的缺位一直困惑着检察机关，面对每年数以亿计的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害，不能无动于衷；尽管宪法提供了人民检察院是国家的法律监督机关的原则性规定，但是并无具体的可操作的细则。
　　二是支持起诉和采用检察建议的公益诉讼的启动模式缺乏必要的刚性。公益诉讼的启动模式，虽然在理论上应该有多种。如我国民事诉讼法第十五条规定，机关、社会团体、企事业单位对损害国家或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。但公益诉讼采用检察机关支持起诉的办法，由于维护公共利益和原告的利益难以完全重合，启动起来相当困难；而采用检察建议等非诉讼形式，虽然操作简便，但是缺乏必要的刚性。
　　三是公共利益的范围不好界定。保护公共利益会不会侵犯到公民的意思自治？当然，雀巢奶粉事件、四川沱江污染事件肯定是侵犯了公共利益，检察机关在这种事件面前义不容辞，但是，如果涉及到公民个人利益和公共利益相冲突，怎么界定公共利益的范围？
　　四是代表大多数人利益的其他国家机关因为维护公共利益而提起的诉讼却少之又少。一方面公益被侵害的案件大量存在，另一方面因法律的缺失而造成没有适格的诉讼主体，或因国家管理不到位而造成有关主体不愿起诉、起诉不力，或因受害者众多而无人起诉或无力起诉，从而造成公众利益得不到及时、有效的司法干预和保护。

　　建立以检察机关提起为主的公益诉讼制度应是最佳选择

　　《民事诉讼法(修改建议稿)》课题组主持人、中国人民大学法学院江伟教授，《行政诉讼法(修改建议稿)》课题组主持人、中国政法大学马怀德教授，他们最近向记者透露：我国有望通过修改民事诉讼法和行政诉讼法确立公益诉讼制度。
　　《民事诉讼法(修改建议稿)》规定，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。《行政诉讼法(修改建议稿)》规定，针对行政行为影响某些公共利益而无人起诉的问题，允许检察机关或与行政行为只有一般(公共)利益关系的公民或组织起诉。
　　江伟说，法学理论界和实务界对于应否赋予检察机关提起民事诉讼的职能已经没有太多争议。保护公益，虽然需要赋予检察机关以民事诉权，但如果检察机关对民事诉讼过多干预，则与民法私权自治、契约自由的基本精神相背离，况且，任何一种机制都有被滥用的可能，检察机关提起民事公益诉讼也不例外。所以，检察机关提起民事公益诉讼的范围应该严格限定在为维护国家利益和社会公共利益中。对于检察机关提起民事公益诉讼的范围，除应该在检察院组织法和民事诉讼法中做出上述概括性规定外，还应在相关实体法中予以列举。检察机关发动民事公益诉讼的程序应在国家利益和社会公共利益遭受不法侵害，受害人没有提起诉讼或很难确定受害人的情况下提起。江伟认为“受害人没有提起诉讼”包括3个方面：1.受害人无法起诉。2.受害人放弃诉讼，不愿起诉。3.受害人由于人数众多等原因没有起诉。 “很难确定受害人”则指像损坏公用设施，破坏自然资源等案件，具体的受害人不明确，自然无人起诉。如果就同一侵害行为已经有合法主体提起公益诉讼，检察机关就不得再另行提起，但可以作为从当事人参加诉讼。
　　马怀德认为，依我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，应主要将行政公益诉讼的起诉权交由特定机关，主要指检察机关，以公益代表人的身份提起；某些情况下，公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为也可提起诉讼。检察机关对行政公益诉讼的发动可以有两种途径：
　　一是应公民的起诉请求而发动。检察机关必须依照法律和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。检察机关起诉后，便与普通行政诉讼的原告一样，享有相同的诉讼权利，履行相同的诉讼义务。
　　二是直接依职权主动向法院提起诉讼。当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼，但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。

（责任编辑郑剑峰）

（二）公益诉讼立法将改变“民不举官不究”现象

　　美国曾有一个著名的公益诉讼案件：联邦议会批准修建的一座水库即将落成，不料生物学家发现大坝底部有一种珍稀鱼类，大坝建成将影响其生活环境并导致其灭绝。一个民间环保组织向法院提起诉讼，要求法院责令大坝停工并放弃在此修建水库的计划。一审败诉后，环保组织上诉至最高法院，最高法院依据联邦1973年颁布的《濒危物种法案》，判决大坝停工。区区一种小鱼的生存权，就这样战胜了一个已经耗资一亿多美元的庞大工程！诉讼制度的根本目的，就是要像保障珍稀鱼类的生存权那样，切实保障公民的权利和利益，将“为民做主”进行到底。
　　据《民事诉讼法修改建议稿》课题组主持人、中国人民大学法学院教授江伟透露，目前已完成第三稿的民事诉讼法专家修改建议稿提出，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。这意味着，中国有望通过修改民事诉讼法确立公益诉讼制度。

报道：

公益诉讼是必要而善意的“越俎代庖”

新京报 王长军 光明网 2005年8月9日

　　据《民事诉讼法修改建议稿》课题组主持人、中国人民大学法学院教授江伟透露，目前已完成第三稿的民事诉讼法专家修改建议稿提出，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。这意味着，中国有望通过修改民事诉讼法确立公益诉讼制度。
　　公益诉讼是指除检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的诉讼外，非直接利害关系人的组织和个人对于违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。简单地看，公益诉讼与一般诉讼的最大区别，就是一般诉讼表现为“民不举，官不究”，公益诉讼则表现为“民不举，官也究”。这里的“官也究”分为两个环节，一是检察院和其他国家机关对实施侵害人提起民事诉讼，二是法院判令实施侵害人停止侵权并赔偿受害人损失。而这里的“民不举”大致可以分为三种情形---一种情形是，民众尽管受到了实际侵害，但由于信息不对称、知情权被剥夺等原因，受害人自己对受害事实浑然不觉。第二种情形是， 受害人也意识到自己遭受了侵害，并为此深感愤怒、痛苦，但由于维权意识淡薄，或维权能力低下，或无力支付相对较高的诉讼费用，于是只能忍气吞声，被迫放弃诉讼权利。第三种情形是，事实侵害人的行为侵害了国家利益和社会公共利益，一些民众的利益也受到了一定的伤害，但他们要么被视为非直接利害关系人而不能提起诉讼， 要么因不愿承担包括组织成本在内的诉讼成本，或因对诉讼结果持悲观预期而主动放弃了诉讼权利。
　　面对上述三种“民不举”的情形，如果检察院和其他国家机关仍然抱着“官不究”的消极态度，对于维护国家利益和社会公共利益，维护民众的实际利益和根本利益，都将是一种巨大的缺失。
　　检察机关和其他国家机关“替”那些受到侵害但因故而“不举”的公民提起诉讼，通过公益诉讼的渠道维护公民的权利，进而维护国家和社会公共利益，严格说来是一种“为民做主”的传统思路。虽然“民主”最本质的含义不是“为民做主”，也不是“让民做主”，但从理想状态回到现实情境当中，我们不得不承认，别说在作为发展中国家的中国，就是在法治高度发达的一些西方国家，始终都会有一部分在职业、信息技术、社会地位上处于弱势的公民，不能很好地表达自己的利益诉求，不能充分行使自己的诸多权利。因此，在一定条件下，他们迫切需要得到外界的帮助，需要社会团体和公益组织“替”他们表达利益诉求，需要检察机关和其他国家机关“替”他们行使诉讼权利。这是一种必要而善意的“越俎代庖”，有利于逐渐提高弱势公民的素质和参与能力，有利于稳步推动各阶层的权利均衡，从而实现社会的和谐。
　　美国曾有一个著名的公益诉讼案件：联邦议会批准修建的一座水库即将落成，不料生物学家发现大坝底部有一种珍稀鱼类，大坝建成将影响其生活环境并导致其灭绝。一个民间环保组织向法院提起诉讼，要求法院责令大坝停工并放弃在此修建水库的计划。一审败诉后，环保组织上诉至最高法院，最高法院依据联邦1973年颁布的《濒危物种法案》，判决大坝停工。区区一种小鱼的生存权，就这样战胜了一个已经耗资一亿多美元的庞大工程！诉讼制度的根本目的，就是要像保障珍稀鱼类的生存权那样，切实保障公民的权利和利益，将“为民做主”进行到底。

（三）环境公益诉讼立法在望

　　进入2008年，中国环境公益诉讼双喜临门。旨在为环境维权者提供经费保障的“生态环境保护法律援助专项基金”建立之后，又有消息传出称，全国人大常委会将会同立法专家、学者论证，尽快出台相关法律制度，为环境公益诉讼提供法律支持。

报道：

法律需求增多 我国环境公益诉讼有望获立法支持

作者：法制日报记者王斗斗 中华民生公益网 2008年1月21日

　　中国环境公益诉讼近日双喜临门。旨在为环境维权者提供经费保障的“生态环境保护法律援助专项基金”建立之后，又有消息传出称，全国人大常委会将会同立法专家、学者论证，尽快出台相关法律制度， 为环境公益诉讼提供法律支持。
　　近年来，我国不断制定和调整修订有关环保的法律法规，但业内人士依然认为，“环保公益诉讼法律制度在我国还不健全”。几乎每年的全国“两会”，都有不少人大代表和政协委员提出议案、提案，要求建立完善生态环保的有关制度。
　　国家环保总局政策法规司相关负责人称，由于立法空白较多，在生态保护执法过程中，经常出现无法可依的现象，环保公益诉讼制度的不健全，导致了个人、社会团体、律师参与公益诉讼的积极性比较低。
　　有专家乐观估计，基金的设立和立法的支持将使公益诉讼真正成为维护公众环境权益的利器。

生态环保法律援助专项基金建立幕后

新闻延伸

立案难、取证难、鉴定难、胜诉难。
没人诉、不愿诉、不敢诉、不会诉。

　　一位专业人士用“四难”、“四诉”概括了目前环境维权的艰难现状。
　　两天前(1月18日)，中国法律援助基金会牵头组织发起了以保护生态环境为宗旨的“2008法律援助绿色行动”，并设立“生态环境保护法律援助专项基金”。这意味着，环境公益诉讼最现实的障碍---资金问题将得到缓解。
　　记者从有关渠道获悉，这一专项基金的原定名为“中国环保维权公益诉讼专项基金”。
　　“虽然改了名字，但它的作用没有变。”中国法律援助基金会副会长赵登举表示，其目的就是为维护公民环境权益建立资助机制，汇聚社会力量携手支持环保公益性法律援助，维护污染受害群众的合法权益，促进资源节约型、环境友好型社会建设。
　　“这对环境维权者来说，无疑是‘沙漠里的绿洲’。”业内人士评价。

　　环保公益维权法律援助需求增多

　　“当你看到受氟污染的人们露着黄黄的牙齿冲你憨笑时，当你得知有的受污染百姓走路当中腿骨突然折断时，当你发现老百姓守着母亲河却没有水吃时，除了痛心和伸出法律援助之手外，我们别无他选。”
　　王丽，律师，“2008法律援助绿色行动”的参与者，她希望通过律师参与环保公益诉讼来维护污染受害群众的合法权益。
　　在王丽眼里，律师的作用除了维护当事人合法权益、维护法律正确实施外，很大程度上正是为了给弱者一方增加力量。
　　近年来，我国重大环境污染事故接连发生，不仅造成了巨大的经济损失，还严重地影响了人民群众的正常生活秩序。
　　国家环保总局政策法规司副司长别涛透露，中国的局部环境质量这几年来虽有所改善，但全球整体环境仍在恶化，以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。
　　在全球整体环境恶化下，《国家环境保护“十一五”规划》指出，中国已进入污染事故多发期和矛盾凸现期。
　　在这样的背景下，有关环保维权的公益性法律援助需求也随之日益增多。
　　生态环境保护需要社会方方面面的参与和支持，法律援助作为环境侵权救济的重要手段，有利于维护弱者权益，遏制污染行为，实现公益目的。“越来越多的律师已经开始认识到，他们必须挺身而出，担负起这份维护公共利益的社会责任。”王丽说。

　　环保公益诉讼亟需法援经费支持

　　据了解，公益诉讼早在1996年就走进了人们的视野，到如今，公益诉讼已成为“一场方兴未艾的法律运动”。但由于目前我国还没有完整意义上的公益诉讼制度，公益诉讼一直都伴随着争议前行。
　　而环境问题是最没有争议的社会公益。“环境保护公益诉讼的任务不仅是私权纠纷的解决，更重要的是它可以间接地对各种与环境公益有关的社会关系作出调整，为社会确立有关环境公益的行为指南，甚至可以影响社会环境、经济政策的制定和执行。”王丽表示。
　　和其他公益性案件一样，环保公益诉讼碰到的还是四大“拦路虎”---立案难、取证难、胜诉难、维权成本高，在环境公共利益受到侵害时，很多时候仍然是“没人诉”、“不愿诉”、“不敢诉”和“不会诉”，单个人的环境维权往往很难取得成功。
　　赵登举也承认，生态环境保护的维权的确不是一件容易的事情，他说，“就环境保护诉讼成本而言，其数目相当大，权益侵害所涉及的因果关系的证明、科技知识的运用、专业技术的要求很高，环境污染的受害人往往众多而分散，单个人维权的成本太大，个人难以承受。”
　　同时，环境维权提起公益诉讼是为了维护环境公益，受害人也不限于本人，往往是不特定的多数人或者整个社会，如果让环境维权的原告独自承担一切成本费用，不但不公平，也挫伤了环保维权者的积极性。
　　因此，“推进生态环保维权工作，需要良好的法治环境作支持，需要及时有效的法律援助经费作保障。实施生态环境保护法律援助，就是鼓励广大人民群众积极参与和监督环境保护的工作，为参与维权者提供法律援助保障经费。”赵登举说。

　　环保公益诉讼法援盼立法支持

　　关于环保公益诉讼和法律援助，全国人大常委会和国务院近年来作出了许多重要规定。
　　2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十四条规定，“国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助”。
　　国务院2005年发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出，要“健全社会监督机制。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。同时还明确要“完善对污染受害者的法律援助机制”。
　　尽管如此，业内人士依然认为，“环保公益诉讼法律制度在我国还不健全”。
几乎每年的“两会”，都有人大代表和政协委员提出议案、提案，要求建立完善生态环保的有关制度。
　　“近几年我国的环境保护工作进展大、亮点多，出现了新局面，但是存在的问题也颇多。”别涛说，立法工作滞后、资金投入不足、管理机制不顺、监督机制缺乏、科研力量不够仍是主要问题。
　　在这些问题中，别涛特别指出，由于立法空白较多，在生态保护执法过程中，经常出现无法可依的现象。环保公益诉讼制度的不健全，直接影响了个人、社会团体、律师参与公益诉讼的积极性。
　　“资金投入不足也是一个问题，国家至今都没有针对生态保护工作设立专项资金，由此还带来了一个新的问题，缺乏鼓励性或奖励性资金，从而削弱了人们开展环境保护工作的积极性。”别涛说。
　　记者了解到，全国人大常委会将会同立法专家、学者论证，尽快出台相关法律制度，为环境公益诉讼提供法律支持。

　　编后

　　环境公益诉讼最现实的一个障碍就是诉讼费用问题，其所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。为此，多年来不少有识之士一直呼吁设立环境公益诉讼基金会。如今，这一呼吁得到了落实。
　　从各方面传来的消息显示，2008年将会是环保公益诉讼喜讯不断的一年。就在几天前，有消息说，国内首家环境公益律师事务所正在组建中。而在去年末，贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，通过指定管辖方式、统一司法管辖权的方式，为跨地域污染及行政人员不作为这两大难题提供了破解之策。
　　而“全国人大常委会将尽快出台环境公益诉讼相关法律制度”的消息更让我们坚信，在不久的将来，公益诉讼将真正成为维护公众环境权益的利器。

谈话：

国家环保总局副局长：建立环境公益诉讼制度

新京报 记者刘炳路 搜弧新闻中心 2005年11月14日

　　国家环保总局副局长潘岳谈环境问题，认为应强化党政领导干部环保绩效考核，尽快建立环境公益诉讼制度

　　对话动机

　　8月18日，国家环保总局副局长潘岳通报一起生态破坏案件---内蒙古绿洲现代农业开发公司与阿拉善右旗政府签订开发合同，在未进行“环评”的情况下，在板滩井盲目引种，致使开发种植接连失败，导致2100亩土地撂荒沙化。
　　8月18日至26日，本报记者走访了阿拉善沙漠地区，并于8月27日刊发《北京风沙源2100亩土地撂荒调查》，对该生态案件予以客观报道，报道得到国家环保总局的肯定。
　　近日，本报记者专访国家环保总局副局长潘岳，从沙漠治理到淮河治污，潘岳谈了自己对中国环境问题独特的见解。

　　对话人物

　　潘岳，44岁，籍贯江苏，副研究员。曾先后担任中国技术监督报社副总编辑、《中国青年报》副总编辑、团中央中国青年研究中心主任、国家国有资产管理局副局长、国家质量技术监督局副局长、国务院经济体制改革办公室副主任等职，2003年3月，任国家环境保护总局副局长，党组成员。

　　保护生态是一切发展的前提

　　新京报：你好，潘副局长，很高兴向你请教环保问题。今年8月份，我到阿拉善地区采访，看到当地政府为了治理沙漠，采取“退牧还草还林、生态移民”的办法，将沙漠腹地的牧民迁移到边缘地带从事农业生产， 以期“人退沙退”，这是不是当前沙漠治理的好办法？
　　潘岳（以下简称“潘”）：8月底我正好到阿拉善进行了短期调研考察，阿拉善作为中国生态最脆弱地区之一的因素是多方面的，但近50年来，人为因素是生态破坏的首要因素，当地政府采取的“人退沙退”的“转移发展战略”应该说是正确的，符合当地的生态现状。但这一地区的生态问题单靠当地政府的确难以真正解决，必须要有相应的政策、资金和技术保障。
　　新京报：当地官员称国家的资金、技术投入不足，而地方财政有限、技术也相对落后，为了解决这一问题，他们想到招商引资，但是企业为了在较短的时间内追求利润最大化，可能会做出一些影响环境的行为，你怎么看待这种矛盾？
　　潘：饱受生态恶化困扰的当地政府想尽快改变这一状态，招商引资显然是途径之一，但是这与通常的招商引资应有区别，应做到“慎重、保障、督促”。慎重就是要求招商的项目本身必须是“可持续发展”的项目，还要慎重选择投资企业，企业的赢利一定要以不破坏生态环境为底线。“保障”就是指地方政府应对生态投资者在服务、尤其是政策上提供完备的保障，特别是在企业遇到困难时更应挺身而出。“督促”是政府在企业生态项目实施中，应发挥出代表国家的作用，在项目初期，严格要求企业按规定完成并通过“环境影响评价”后方可进入实施阶段，如果政府能按上述原则去做，才不致出现相关失误。
　　对于上述提到的矛盾，在本质上说是不应该有的，在生态脆弱地区，毫无疑问保护生态是一切发展的前提，我们开发利用资源绝不能以破坏生态为前提和代价。之所以出现这种矛盾，政府、企业尤其是政府的短期行为是主要因素，而短期行为的根本原因是现有体制对地方政府的政绩考核中，片面追求GDP的增长。
　　新京报：国家有无考虑在政策方面对西部沙漠地区的发展予以支持？
　　潘：据我了解，目前，国家尚未专门针对西部沙漠地区发展实施特别的政策，但针对特殊情况，国家在发展项目上也有特殊计划。例如：国务院对于阿拉善生态破坏的恢复、对治理黑河流域就有专项资金的支持。同时，国家相关主管部门也正在进行调研，以期在西部沙漠等特殊地区实施针对性更强的政策，尽快推动生态环境改善。

　　淮河治污不仅仅是资金问题

　　新京报：前几天，中国环境规划院副院长邹首民就十年淮河治污资金投入问题进行了“辟谣”，你认为淮河治理仅仅是资金问题吗？
　　潘：资金投入是治理环境污染非常重要的条件。淮河流域“十五”计划修建城镇污水处理厂161座，但截至2003年，已完成工程仅占16.1%，在建比例27.3%，尚未动工的占56.6%，目前已建成的污水处理厂的运行状况也令人担忧。究其原因，主要是资金不能按计划落实，在淮河治污中，从1994年到2005年，实际投入仅为193亿。
　　新京报：你是指十年治淮193亿还很少？
　　潘：对。没有资金，污染治理设施就建不成，建成了运行不了；没有资金，环境监管能力不能提高，执法无法到位，治污目标难以实现。当然，淮河治理不仅仅是资金问题，还有其他很多深层次的原因，人类与环境的资源之争即为其中重要的原因之一，这表现在人类对资源的开发超过了资源供给能力。
　　新京报：你认为应该如何处理人类与环境争夺资源的矛盾，如何看待对淮河等内陆河的水利开发？
　　潘：目前对淮河的开发利用已远远超过了其承载能力，沿淮各省经济发展愈来愈面临资源“瓶颈”和环境容量的严重制约，对淮河不合理开发利用的表现之一即为建造太多的闸坝，这造成了严重的后果：一方面，绝大部分时间淮河众多水闸内是潭潭死水，没有水生态容量；另一方面，又短时间集中排污，造成爆炸性污染。
　　新京报：你认为应该如何对待淮河这样的大江大河的开发和利用？
　　潘：关键是要尊重自然规律，实现社会经济活动与自然生态系统之间的“供需平衡”，实行开发与保护并重。对淮河而言，我们一方面要加强污染治理措施，还清历史的“旧账”，另一方面要统一规划和协调，依据目前的水环境容量和资源供给能力开展经济活动。

　　干部任用应与环保绩效挂钩

　　新京报：在淮河治污问题上，有人提到应该对治淮官员问责，你怎样看待这个问题？
　　潘：改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，与此同时，我国的整体环境状况也在不断恶化，个别地区的环境质量不断恶化，甚至威胁到人民群众的正常生产和生活，为经济发展付出了巨大的环境代价。
　　客观分析，长期以来我国在党政干部考核和选拔时过分注重经济成绩的做法在某种程度上助长了环境与经济的失衡。因此，要想从根本上解决环境保护与经济发展之间的矛盾和冲突就必须彻底转变片面追求经济发展的错误的发展观，通过强化党政领导干部环保绩效考核，引导各级党政领导干部树立科学的发展观和政绩观。
　　新京报：如果是地方政府部门为此承担的责任更大一些，这是否与对他们的考核体系有关？
　　潘：目前的干部政绩考核客观上对各级官员产生错误导向，就目前我国实际情况来看，无论是在党政领导干部政绩考核的制度设计，还是在党政干部政绩考核的具体实施过程中，都存在不同程度的“失衡”。环境保护目前只是社会发展和精神文明建设中的一项指标，不像计划生育那样“一票否决”，没有体现出环境保护作为基本国策应具有的地位和作用。
　　新京报：能否谈谈你对环境保护和官员政绩关系的看法。
　　潘：当前干部升迁主要看经济绩效，虽未明文规定，但实际成了心照不宣的“潜规则”，虽然中央对地方党政干部考核中包括了环保考核的内容，但由于经济建设内容突出，在地方具体实施过程中产生了一定的错误导向，常常出现一些地方领导以牺牲环境利益单纯追求经济指标和个人政绩的不良行为。
　　目前的考核对象还不全面，从考核制度设计来看，考核主要针对市、县两级党政主要领导，考核对象涉及的层次有限，还集中在“块块”方面，对党政一把手没有考核到。
　　新京报：有人提出，环境保护经常被看做是不受欢迎的成本负担，如果当地的环保局提醒政府所应承担的责任，或者说他们已违反了环保法，地方政府的官员们可以轻而易举地驳回环保局的意见；对待这一问题，你怎么看？
　　潘：应该成立“公共听证”制度，在实施重大项目之前，听取专家、企业管理人员和环保人士的意见。我们建议中组部明确提出环保绩效考核结果要作为选拔任用干部的参考条件之一，使环保考核结果真正与干部使用挂钩，并独立于环保部门，同时充分发挥社会监督力量，反映群众的呼声，并建立考核检查监督机制，避免考核出现弄虚作假的现象。

　　对污染企业仅靠罚款不是办法

　　新京报：我们注意到，一些环境污染被怀疑已经带来了严重的地方病。比如河南省沈丘县黄孟营村成了名副其实的“癌症村”，再比如河北涉县高发食道癌，至今未能找到原因，有人将病源与当地的地理环境等联系在一起。对此你如何看？
　　潘：癌症与环境污染的关系，是一个十分复杂的问题。现在，新闻媒体频频曝光一些地方的癌症高发问题，这是否与环境污染有关我们不能简单地下结论。确定两者的关系，必须要做大量的监测分析工作。环境污染致病的滞后性、医学上的不确定性，为确定一些癌症是否与污染有关造成了很大的困难。但无论多困难，我们都要努力地开展这方面的工作。
　　今年下半年，国家环保总局成立了一个环境与健康课题组，专门研究环境污染与疾病的关系，目前已经取得了一些初步成果，这项工作我们将长期坚持下去。
　　新京报：目前对于一些污染企业，仅仅依靠罚款是行之有效的办法吗？怎样解决企业宁缴低额的排污费和罚款也不愿上马治污设施的矛盾？
　　潘：我们也知道，仅靠罚款总不是办法，目前，排污收费标准大大低于治理成本，扼杀了企业治污的积极性，一些企业宁肯缴排污费也不愿治理污染，因此，排污收费的深化改革势在必行。还要建立企业信用体系，推动企业严格守法，推广清洁生产，利用经济手段促进企业污染治理。
　　新京报：还想请你谈谈环境执法问题。目前我们的环境执法是否得力？
　　潘：目前，环境执法确实不得力。这既有无法可依的问题，但更重要的是，有法不依、执法不严、违法不究，一些地方片面追求经济增长，置法律于不顾，偷排漏排等违法现象十分严重。一些执法人员，执法犯法、人情执法、甚至贪赃枉法。所以说，我们要加强环境普法，提高全民的守法意识，当前，要着重解决执法成本高、违法成本低的问题，依法严厉打击环境犯罪行为。

　　应建立环境公益诉讼制度

　　新京报：潘副局长，在很多场合，你提到建立环境公益诉讼制度，使任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼，你提出这一点是出于怎样的考虑？
　　潘：环境公益诉讼正是公众环境权益受到侵害时的法律救济途径之一，少数人、少数企业甚至个别地方为了自身小范围的经济利益，不惜以牺牲其他人、其他企业甚至其他地区的环境权益和发展资源为代价，这显然是不公平的，并可能由此造成冲突，这种行为如果长期得不到纠正，势必会对社会稳定和安全构成隐患，这种情况下，国家应当设计适当的程序和渠道，容许提起环境公益诉讼，以使合法环境权益的受害者得到及时有效的补偿。
　　另一方面，目前我国环境违法现象相当普遍，但行政部门的法定授权有限，行政执法措施特别是强制性执法手段严重不足，对于某些侵害不特定多数人、较大区域的环境民事权纠纷，心有余而力不足。相反，通过司法途径，由公众向国家司法机关提起环境公益诉讼，请求人民法院行使裁判权，并辅以司法强制执行手段，责令侵害人停止环境侵害行为，赔偿环境损失，直至恢复原状，可以大大弥补环保部门执法手段之不足，从而也有利于强化环境法治。
　　新京报：建立环境公益诉讼制度应从哪些方面进行努力？
　　潘：为有利于推动中国的环境公益诉讼，我认为需要开展以下几个方面的工作，扩大环境诉讼主体范围，赋予非政府组织以环境诉讼权，比如各类民间环保组织，特别是那些广大青少年的环保志愿者组织，他们热爱祖国、有激情、关注环境、倡导节约；我们环保部门应当积极支持环境公益诉讼，各级环保部门及其所属监督检查和技术监测机构，应当通过提供相关证据和监测数据，为公众和环保组织提供有力的支持。

（记者刘炳路）（来源：新京报）

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