六、公益诉讼立法研究

　　公益诉讼可分为行政公益诉讼与民事公益诉讼，前者是指国家行政机关不依法行政、不履行法律规定的职责时，由公民或者有关部门提起的诉违法行政机关的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定；后者则以民事违法为前提在诉讼过程中适用民事诉讼法的相关规定。

（一）民事公益诉讼

　　传统的民事诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接利害关系。但是实践中发生大量侵害公共利益的行为，民事诉讼要实现其制度宗旨就必须要有所突破。民事公益诉讼制度的建立实现了维护私益与公益的双重目标。

论文：

民事公益诉讼模式的选择

作者：梁玉超 上海政法学院 法学2007年第6期 知网空间
（本文是“上海市高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金项目”的阶段性成果）

　　【内容摘要】公益诉讼是一种为维护公共利益而提起的诉讼。然而，在我国至今尚且没有公益诉讼的立法。随着社会各方的发展，我国法治建设进程的加快，人民法律意识的增强，建立通过诉讼对公共利益进行保护制度的必要性日益明显。世界各国在维护公共利益方面，形成了各具特色的诉讼制度与模式，通过分析与比较这些制度的共性与差异、优点与不足，对于建构我国的公益诉讼制度不无裨益。
　　【关键词】公益诉讼　公共利益　公益诉讼模式

　　近年来，公益诉讼引起了社会各界的广泛关注。①然而，伴随着公益诉讼行动在法院门前的屡次搁浅，公益诉讼的出路究竟在何方已经成为理论界不得不面对的一个重要课题。②关于公益诉讼，当前理论界在某些方面已经达成了共识。相对于私益诉讼而言，公益诉讼在原告范围上、诉讼请求的内容与目的、判决的效力方面的确有自身的特点，运用对待传统私益诉讼的方式解决公益诉讼已被现实证明无法奏效。然而，在诉讼政策上，法院不得拒绝裁判，权利损害必须得到救济，这是司法的根本原则之一。③因此，超越现有法律规范的藩篱，寻求对公共利益进行保护的有效途径是不容回避的现实。选择与建构何种公益诉讼模式是开展此项工作必须考虑的重要内容之一。

　　一、公益诉讼模式勾勒

　　据史料记载，公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。④意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得指出:“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。 受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”⑤然而，罗马法上的公益诉讼并没有为后来时代所迅即承继。出于诉讼方便、司法成本、防止滥诉等因素考虑，对诉讼主体资格进行限制，规定只有与案件有直接利害关系才可以起诉是各国诉讼法奉行的普遍原则。⑥公民个人为维护公共利益提起诉讼遭到了立法的否定。
　　直到上个世纪60年代，公益诉讼才真正在美国生长运行。由于当时美国社会正处于转型时期，众多社会制度均面临着各式各样的挑战，因而在社会中出现了各种尝试改革的方案，比如设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是围绕着环境污染、消费者权益、女性权利、种族歧视等诸多社会公共利益而展开，由此而展开了一些突破了私人利益的局限具有公益性质的诉讼。随后西方诸国为了适应社会发展趋势与保护公共利益的需要，不约而同地在法律上普遍设置了维护公共利益的诉讼机制。但是，世界各国政治、经济、文化以及历史传统的差异，导致各国在确立公益诉讼制度时，在考虑普遍规律的同时兼顾本国特色，从而形成了形态各异的公共利益诉讼模式。从启动公益诉讼的角度看，概括而言，世界各国公益诉讼模式主要有下列几种。

　　(一)国家诉讼
　　国家诉讼实际上是由法律规定的特定国家机关代表国家行使权利，启动和参与公益诉讼。这样的国家机关最常见的就是检察机关，但又不限于检察机关。检察机关尽管在各国法律文化中的内涵并不完全一致，但都毫无例外的是被作为一个国家或者政府的代言人而存在的。在法国，检察机关作为法律监督机关，代表国家积极参与涉及公共利益的案件；德国确立了“公共利益代表人”制度。德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参与民事诉讼与行政诉讼，在有些案件，如婚姻无效、雇佣劳动、禁治产案件中，检察官有权提起诉讼、参加诉讼，并对不符合法律的判决提出抗诉；在美国，检察机关属于司法部的一个组成部分，检察官作为政府的代表，代表政府行使诉讼权利，大量参与很多涉及公益的民事诉讼。国家诉讼的范围涉及环境污染、反垄断、反不正当竞争，等等。世界上绝大多数国家和地区，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都规定了检察机关的公益诉讼形式。关于这一点几乎已经成为学界常识，不再赘述。
　　但是，有一些国家的检察官保护公益能力有限，其作用范围仅限于保护没有能力保护自己的身份及利益和处理家庭事件的个人。为了保护消费者、环境及“扩散性利益”，一些国家倾向于设立一些专门的政府机关，也可以启动公益诉讼。如《俄罗斯联邦消费者权利保护法》规定，对于损害范围不确定的消费者的违法行为，作为国家机关的反垄断政策和支持新经济结构国家委员会、俄罗斯联邦标准化、度量衡和检验国家委员会、卫生防疫监督委员会、俄罗斯联邦生态和自然资源部等都有权在自己的职权范围内向法院提起诉讼。英国一些法律还规定一些特殊的机关、机构、组织在各自管辖的领域或者权限内可以代表公众提起诉讼。1973年设立的公正交易总局局长(Director General of FairTrading)职位担任保卫公共利益，对付垄断、反竞争做法，特别是保护消费者。⑦

　　(二)团体诉讼
　　在一些国家和地区，除了国家机构以外，一些社会团体在必要的时候，出于维护社会公共利益的需要被法律赋予启动公益诉讼的资格和权能。团体诉讼形式多见于大陆法系国家和地区的立法与司法实践。通过立法或者判例赋予某些拥有法人资格的团体具备当事人资格，由该团体以自己的名义向法院提起旨在维护公共利益的诉讼。团体诉讼的理论基础是诉讼信托，即当某一公益团体成员的权利受到侵犯时，法律规定将该团体成员的诉权让与该团体，由该团体来提起诉讼。
　　德国是最早实行团体诉讼的国家，1908年的《防止不正当竞争法》(UWG)创立了团体诉讼制度，后来的立法又相继承认了不少行业的团体诉讼。团体诉讼主要运用于消费者权益保护、反不正当竞争领域。团体诉讼制度后被其他大陆法系国家和地区广泛借鉴、大加运用。法国法律赋予一定团体以团体的名义起诉的权利，能够享有原告资格的团体通常是工会、禁酒同盟、家庭团体的全国性组织和各地支部，以及为取消种族歧视、卖淫和胁迫卖淫现象而设立的团体。⑧俄罗斯的国家和地方的消费者社会团体也有权提起这种诉讼。⑨
　　我国台湾地区的立法吸收与借鉴了大陆法系的传统，1994年的“消费者保护法”规定了团体诉讼。 该法第50条规定:“消费者保护团体对于同一之原因事件，致使众多消费者受害时，得受让二十人以上消费者损害赔偿请求权后，以自己的名义，提起诉讼……”。台湾民事诉讼法学者认为，消费者保护团体以自己名义提起不作为之诉的权利，系消费者保护法的规定而归于消费者保护团体固有的权利，是法律基于维护社会公益而赋予的，并非出于受害的消费者的授权。○10

　　(三)公民诉讼
　　在极少数的一些国家，除了国家机构、社会团体之外，普通公民也可以提起公益诉讼。这种形式在法律上被称之为公民诉讼(Citizen Suits)。这种制度常见于环境与资源保护法律法规中。法律规定任何公民为了保护国家、社会公共利益，都可以政府的名义提起公益诉讼。美国是创立并实践这一制度的典型国家。美国在环境法里明确规定了公民诉讼制度，以加强对环境的保护。公民诉讼权在美国被视为一项“禁止权”(即禁止非法排污权)或强制措施；公民则被视为“私人检察官”，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要作用。联邦方面于1970年至1972年间修改了《纯净大气法》、《水质污染管制法》、《噪音管制法》，如违反这一系列法律中的重要规定，个人和政府机关都可能作为被告被提起诉讼。原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。○11
　　美国公民被赋予提起维护公共利益诉讼的权利，还体现在反垄断、反不正当竞争等领域内。美国《反欺骗政府法》规定，任何个人或者公司都有权以政府名义控告违法者。《克莱顿法》第15条规定，对违反《反托拉斯法》造成的威胁性损失或者损害，任何人、商号、联合会都可向对当事人有管辖权的法院起诉获得禁止性救济。
　　除了美国之外，瑞典在其环境保护法中也确立了公民诉讼制度。《瑞典环境保护法》第34条规定，任何根据本法对有害环境的活动提出诉讼请求的，有权向该活动已经发生或即将发生地财产法院提起诉讼。○12加拿大的环境保护法中也可见到公民诉讼的规定。

　　(四)集团诉讼
　　关于何谓集团诉讼，国内外尚且存在很多理解上的差异。《哥伦比亚法律词典》解释认为，集团诉讼是指“在法律上允许一人或者数人代表其他具有共同利益关系的人提起诉讼”。○13我国学者认为，集团诉讼是指一人或数个代表人，为了集团的成员全体的共同的利益，代表集团全体成员提起的诉讼。○14美国是实践这一制度最为引人注目的国家。集体诉讼是一种在美国发展起来的集团诉讼方式。这种制度在受害者众多但份额比例小的场合作为保护消费者利益的形式发挥着独到的作用。对于消费者来说，逐个单独起诉诉讼收益与诉讼成本相比得不偿失。因而，在传统的诉讼形式下这种利益无法得到救济。在确立集体诉讼制度之后，消费者在通过追求个人利益保护的同时，通过集体诉讼形式客观上实现了公共目的或者保护公共利益的间接效果。然而，在美国，这种制度遭受到了相当一部分人的严厉批判，他们认为它并不能真正地实现消费者的权利，只不过是为律师增加了一种新的牟利工具而已，并有诱发不正当诉讼或健讼行为的危险。○15

　　二、各种模式的比较、分析与评价

　　国家诉讼模式为世界绝大多数国家和地区所采用，在某种意义上说，堪称世界经验。究其原因，其实并不难理解，因为，检察机关、其他国家机构作为国家的公共机构，以强大的公共权力作为坚实的后盾，并兼备一定的资金、组织、技能等诸方面的优势，在一般情况下，能够将公共利益诉讼顺利进行到底。自古以来，公力救济就是最强有力的救济手段与方式。鉴于这方面的突出优势，国家诉讼故而被世界各国立法所广泛采纳，惟有的差异即在于各国运用国家诉讼的力度与广度各有特色，不拘一格。当然，国家诉讼也并非完美无缺。
　　首先，国家诉讼起诉权过分集中，诉讼渠道过窄。○16其次，承担国家诉讼的检察机关或者其他国家机构，往往并非侵权行为的直接受害者，不能及时迅速地发现、察觉与感受到侵权行为的发生及其带来危害的程度，对事件的反应呈明显的滞后性。最后，国家机构人浮于事或者不作为等现象客观存在于任何一个国家或部门，致使国家诉讼并没有想象中的那样迅速、及时、有力。然而，瑕不掩瑜，从整体来看，国家诉讼的优势还是相当突出的。
　　团体诉讼与集团诉讼在保护公共利益方面发挥了重要的作用。与国家诉讼不同，团体诉讼、集团诉讼仍然属于私人诉讼或者说民间诉讼，从本质上看，是作为一种私力救济方式而存在于消费者维权、环境保护等领域。需要注意的是，团体诉讼与作为集团诉讼表现形态的美国集体诉讼、日本选定代表人诉讼以及我国代表人诉讼之间还是存在巨大的差异的。
　　首先，在诉讼构造上，团体诉讼仍然是一种“一对一”的诉讼形式。团体已经被赋予了原告资格，是作为一个独立的诉讼主体参与案件进程，与被告展开诉讼上的角逐。而集团诉讼中，诉讼主体多元，形成“一对多”或者“多对一”的格局。其次，在组织形式上，团体拥有固定的结构及其成员，而不像集团诉讼、代表诉讼是因为案件的发生和参加诉讼方便的需要而临时撮合在一起的松散组织。第三，能否独立承担民事责任不同。法人或者非法人团体作为民事主体都具有一定的财产要求，因而能够独立承担民事责任。而在集团诉讼中，集团并非独立的实体法主体，没有自己独立的财产不能以集团的名义承担民事责任。
　　较之集团诉讼，团体诉讼的优势不言而喻。更不要说，集团诉讼在当事人范围的确定、诉讼成本、诉讼费用的分担、举证责任分担、诉讼迟延、审判程序的雍容华贵等方面都存在难以割舍的弊端。尽管仅仅是一种民间诉讼，但是，团体诉讼却有着类似于国家诉讼的优势。同样面对公共利益的保护，大陆法系国家和地区没有追随美国实行集体诉讼形式，转而采用团体诉讼形式，其实是有着深刻的时代背景和现实因素的，这也从一个方面体现出了大陆法系所特有的审慎与严谨。另外，团体诉讼还克服了公民诉讼的草率与鲁莽以及公民个人人力、财力与精力等诸多劣势，使得公益诉讼既能卓有成效地展开又能合理地避开了私人滥诉、缠讼的泥沼。日本有学者对团体诉讼进行作出高度评价，赞誉团体诉讼“是一种比较稳健的制度。”○17
　　公民诉讼模式是美国、瑞典等少数国家采用的一种维护公共利益的诉讼。从整体上看，一方面，这种制度极少为其他国家和地区援用。另一方面，公民诉讼适用范围比较窄，通常局限于环境保护领域用以保护环境与资源。在美国确立公民诉讼制度之后，世界上其他国家和地区，并没有不加思索地将这种先进的制度引入，其中包括与美国法律最为相近的英国，公民提起维护公共利益的诉讼遭到禁止。实践显示，英美法系其他国家并没有对美国的公民诉讼制度加以引入;在大陆法系国家，公民诉讼制度更是缺乏被引进的先例。由此可见，公民诉讼制度并非世界经验，亦不是全球惯例!这种现象的形成绝不是偶然的，必然有着深刻的原因的，值得我们深思。
　　事实上，即便是在美国本土，公民诉讼实践也并没有取得预期的效果。《谢尔曼法》赋予私人提起反垄断的权利，但是，在该法实施后的50年间，仅发生了175件私人诉讼，获得胜诉的只有13件。 为了弥补私人诉讼之缺陷，美国又专门设立了公力救济。○18另外，在环境保护领域，有学者指出:“美国的公民诉讼事实上很少有公民个人以自己的名义提起诉讼，大多数公民是通过环境保护团体进行的。”○19
　　公民诉讼面临的一个重要挑战即是诉讼效益问题。美国学者诺思指出:“如果私人成本超过了私人收益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会来说有利。”○20 对于公民来说，启动公益诉讼与强大的被告展开诉讼，无异于是进行一场蛇吞象之战。而且，公民诉讼作为一种私人救济，突破了传统诉讼的界限，对公民的觉悟与权利的意识、法律制度、法官的司法理念等因素都提出了较高的要求。只有在一个公民权利意识空前发达、法律制度以及相关社会机制相当成熟与完善的国度内，公民诉讼的实践方能可行。

　　三、我国公益诉讼模式之路径选择

　　近年来，随着社会现代化进程的加快，社会上不断涌现出大量的新型纠纷，如环境污染纠纷、消费者权益保护纠纷、社会福利纠纷，等等。如何解决上述涉及公共利益的纠纷已经成为当前我国立法与司法实践的重要课题之一。

　　(一)崇高的理想与糟糕的现实
　　根据我国现行立法，公民、组织发起保护公共利益的诉讼找不到法律依据作为支撑。《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。公益诉讼的最大特点就在于公共利益的主体并不特定，原告与案件事实没有多大关联甚至根本没有任何关联。○21 从这一法律条文出发，不仅公民、组织不得提起公益诉讼，检察机关作为国家和社会公共利益的代表提起公益诉讼同样于法无据。
　　在当前国内，绝大多数检察机关都没有将保护公共利益与启动公益诉讼列入自己的日常工作职责之中。实践中，有个别检察机关敢做“吃螃蟹第一人”，开拓性地提起了民事公诉，○22法院竟也受理并作出了裁判。但是，从整体上看，检察机关启动民事公益诉讼案件仍屈指可数。尽管我国已有地方检察机关提起民事公诉的先例，然而，这种令人叫好的行为却是在缺乏相关法律依据的前提下擅自启动的结果。如此，虽然在短期内可迅速达到保护国家和社会公共利益之目的，并在一定程度上也满足了部分公众对检察机关所谓法律监督者、国家利益代表的殷切期待，但是，在另一方面，检察机关的行为并不合法，于制度层面上将自身置于哈贝马斯所说的“合法性危机”的漩涡之中。毫无疑问，如果各地检察机关都能够对公益诉讼保持极大的兴趣，积极参与到公共利益的维护浪潮之中，法院亦大胆超越法律，勇于解决公共利益诉讼案件，当前公益诉讼难的问题将不复存在了。“贸然出击”固然具有开拓之意义，但是，众所周知，检察机关是司法机关，司法机关必须严格依法办事，这是各国法治的普遍原则，司法机关每一步行动的前提是必须得到法律授权或者认可的，“循规蹈矩”是法律对公权力的基本要求。因此，在一个日益崇尚法治的国度里检察机关的这种不合法行为并不值得提倡。
　　相比较而言，公民活动却没有如此之多的限制与禁忌。我国近年来，公民个人为保护公共利益挺身而出者甚众，诉诸司法者颇多，相应地，公民为公益诉讼付出的代价也更巨大。公民启动公益诉讼之途异常艰难。公民不仅苦于法律上无法寻找合适的条款作为得力后盾，而且，司法机关的冷漠、无动于衷甚至抵制更令行动者悲痛欲绝。法学硕士郝劲松2年内提起的9个公益诉讼案件仅有2个获得胜诉； 而自1996年状告龙岩市邮电局不按夜间长途电话减半收费规定而全价收费以来，丘建东10年中提起了22起公益诉讼，其中胜诉或促使垄断企业改正不合理制度的只有4件。○23中国社会科学研究院对2000年以来媒体关注的42个公益诉讼案件进行调研，发现这些案件的胜诉率较低。○24
　　实践中，法院通常以法律没有明文规定为由不予受理或者拒绝审判公民提起的公益诉讼。对于涉及公共利益的一些敏感案件，最高法院也曾一度发文要求基层法院不得予以受理或者采取冷处理的方式予以搁置。诚然，制度可能是残缺的、模糊的抑或僵硬的，但是，作为制度执行者的人却是自由而富有灵性的。法院作为正义的看护神，不应以制度存在瑕疵而撒手不管。众所周知，法官不得拒绝裁判乃是世界各国法治之准则。因此，从这个角度看，当前我国部分法院的做法有值得检讨之处。
　　无论从我国社会现实，还是世界法治的现状与走向来看，对公共利益进行保护都是必然的发展趋势。因此，在立法上建构公益诉讼制度以回应社会现实，并缓解现行司法改革中的“合法性危机”已经变得刻不容缓。从可行性上分析，确立保护公共利益的诉讼制度并无不当。世界各国公益诉讼制度的经验既说明具备能够被建树之可能，又客观上为我们提供了不少可资借鉴与参考的范本。而且，我国刑事诉讼中一直实行国家追诉主义，恰恰也说明了基于公共利益提起诉讼的可行性。在刑事诉讼中，除特别规定外，即使当事人放弃追究犯罪嫌疑人的刑事责任，国家仍然要对之进行公诉。其理论依据在于，犯罪行为侵害的不仅仅是个人权益，更是对公共安全和公共秩序的一种破坏，损害了国家和社会的公共利益。刑事公诉的可行性即是从另一个侧面说明，对维护公共利益的民事行为进行追诉并非没有可能。

　　(二)公益诉讼模式之路径选择
　　时下，要求从立法上对公共利益进行必要保护的呼声很高。公益诉讼立法主要涉及到谁有权提起公益诉讼，即公益诉讼模式应如何确定。然而，在我国究竟采取何种公益诉讼模式保护公共利益却并非没有争议。根据前文的分析，当前可以借鉴与吸收的公益诉讼模式很多，但是，这并不意味着所有的模式都不加分析地拿来为我所用。诚如其他法律制度移植一样，引进一个公益诉讼模式的前提之一在于对引进对象即该模式的原理与实践情况有着清晰的认知与了解；前提之二在于对引进地即模式将来的生长地的风土人情亦有准确的把握，此两项条件若不能满足，制度的引进将因无法契合而落败。公益诉讼模式选择关系到我国公益诉讼立法建构以及实践中取得怎样的成效，因此，应慎之又慎。唯有选择适合我国国情的模式方能真正取得预期的效果。在勾勒公益诉讼模式时，我们已经发现，各国基于不同的经济、政治、文化、法制传统等综合因素，采取了不尽相同的诉讼模式，没有任何一国完全照抄照搬外国的做法。各国在致力于保护公共利益的统一前提下，都力图对移植的公益诉讼模式作出修改与调整以使其真正发挥作用。另外需要注意的是，每一种模式都有其特定的适用空间，在不同的领域应用不同的模式，不可混为一谈。
　　在我国，确立国家诉讼模式是切实可行的。现实中，实践已走在了理论的前面。就世界立法与实践经验以及我国国情而言，采用国家诉讼的形式显然是比较科学的。当前，赋予检察机关代表启动公益诉讼保护公共利益已日渐成为共识。检察机关对国有资产流失、反垄断、环境污染以及特定的私人利益等案件，应当具有国家诉讼的资格。当前，学界对检察机关提起公益诉讼的必要性与可行性已经进行了比较充分的论证，待条件成熟即可提交到立法的层面予以讨论。但是，笔者以为，国家诉讼的主体不应仅局限于检察机关，在必要的时候，可以赋予其他政府机关在特定的领域内启动公益诉讼的权利，以逐步扩大国家诉讼的范围与层次。事实上，我国正在制定中的反垄断法已经涉及到这一问题，该法草案中已规定相关国家机构可以基于公共利益之需要提起反垄断诉讼。
　　在消费者权益保护领域，侵犯公共利益的事件时有发生，诉讼维权之途艰难乃不争之事实。然而，消费者权益保护领域有其特殊性，作为国家司法机关的检察机关介入似有不妥。一方面，检察机关的国家诉讼在精力、资源上都相当有限，另一方面，消费者权益主要涉及私法上利益，检察机关介入难免有干涉私法自治之嫌疑。因此，我国应当借鉴与我国法制传统颇为相似的大陆法系国家的法律，在消费者保护领域导入团体诉讼制度。赋予消费者保护组织(比如消费者协会)团体诉讼的资质。通过团体诉讼形式在消费者权益保护中实现对公共利益的保护。为了避免团体诉讼的滥诉，法律应对团体的资格进行严格的限制。能够提起团体诉讼的团体，必须满足下列条件：具有权利能力；通过诉讼保护的利益在团体章程的规定范围内；为保证诉讼能够顺利进行，团体应当具备一定的资金；团体还应当具有一定数量的成员，以确保它所保护的利益具有一定的普遍性。○25
　　但也有极少数学者主张效仿美国建立公民诉讼，允许普通公民提起诉讼维护公共利益。该建议简单而大胆。然而，这一建议似乎并未能真正考察公民诉讼产生的背景与实践情形，也欠缺对我国法制与社会发展实际情况的体察。“当代中国的法治无论如何也不可能是对西方法治的简单复制和照搬，不是某些崇高的概念的制度化演绎。”○26
　　如前文所分析，公民诉讼归根到底是一种性质激烈的诉讼形式，公民诉讼制度独美国等少数国家所有---而且，适用的领域有限，在其他国家缺乏被引进的先例，然而，即便是在美国本土， 公民诉讼实践并没有取得预期的效果，其利用率并不高。笔者认为，公民诉讼模式在我国应当慎行。我国目前在物质基础、社会心理与民众意识、法制建设等各个方面尚不具备公民诉讼的条件，盲目、仓促的移植只会导致无法收拾的被动局面，让错综复杂的公益诉讼变得更加扑朔迷离。
　　事实上，近年来我国现实社会中公民提起公益诉讼屡遭败绩的现象已经充分说明，通过公民个人启动公益诉讼的途径来承担维护公共利益的重担显然力不从心。当然，笔者并非否认公民启动公益诉讼推动法治进程的作用，但从实践与技术的角度看，公民启动公益诉讼的可操作性太弱。换个角度思考，我国当前公民频繁发起公益诉讼并非因为公民好讼，抑或追求所谓物质回报---相反，对公民来说， 绝大多数公益诉讼的付出往往没有任何的物质回报。公民的公益诉讼与其说是一种所谓“行动法治”，不如说是在国家诉讼、团体诉讼制度缺位下的一种无奈选择，这种尴尬处境也恰恰彰显了我国亟待建立国家诉讼、团体诉讼的必要性与迫切性。

　　注释：
　　①公益诉讼一词使用较为频繁，极易容易混淆。公益诉讼可分为行政公益诉讼与民事公益诉讼，前者是指国家行政机关不依法行政、不履行法律规定的职责时，由公民或者有关部门提起的诉违法行政机关的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定；后者则以民事违法为前提在诉讼过程中适用民事诉讼法的相关规定。本文仅涉及后一类公益诉讼。
　　②有人用“执着的原告、热闹的媒体、稳如泰山的被告、无动于衷的法院”来形容当前公益案件的景象，“公益诉讼难”可见一斑。
　　③[德]伯恩·魏德士:《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2003年版，第358页。
　　④周:《罗马法原理》下册，商务印书馆1996年版，第886页。
　　⑤[意]彼德罗·彭梵得:《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992版，第92页。
　　⑥[意]莫诺·卡佩莱蒂编:《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第81页。
　　⑦参见沈达明:《比较民事诉讼法初论》，中信出版社2002年版，第494-495页。
　　⑧同前注⑥，莫诺·卡佩莱蒂编书，第91、92页。
　　⑨参见《俄罗斯新民事诉讼法典》，陈汉章译，中国法制出版社1999年版，第85页。
　　○10参见陈荣宗、林庆苗:《民事诉讼法》，台湾三民书局1996年版，第245页。
　　○11同前注⑥，莫诺·卡佩莱蒂编书，第91、92页。
　　○12参见全国人大常委会环境资源委员会编:《瑞典环境法》，中国环境科学出版社1997年版，第88页。
　　○13参见《哥伦比亚法律词典》，第511页。转引自庄淑珍、董天夫:《我国代表人诉讼制度和美国集团诉讼制度之比较研究》，《法商研究》1996年第2期。
　　○14参见肖建华:《群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究》，《比较法研究》1999年第2期。
　　○15参见[日]平田润三郎:《美国集体诉讼的指导思想和现实》，《自由与正义》1975年9月号。转引自[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》，王亚新等译，中国政法大学出版社2002年版，第255页。
　　○16参见王太高:《论行政公益诉讼》，《法学研究》2002年第5期。
　　○17同前注○15，谷口安平书.
　　○18参见魏琼:《中国反垄断法中的诉讼请求权程序初探》，《政治与法律》2005年第1期。
　　○19李艳芳:《美国的公民诉讼制度及其启示》，《中国人民大学学报》2003年第2期。
　　○20[美]诺思等:《西方世界的兴起》，厉以平译，华夏出版社1999年版，第7页。
　　○21如2005年11月松花江重大水污染事件后，北大法学院以汪劲教授为首的6名师生以中石油等三家企业为被告向黑龙江省高级人民法院提起民事环境公益诉讼。此案的6名师生与案件并没有任何关联。
　　○22如2002年8月浙江一起房地产买卖纠纷案件中，浦江县检察院代表国家提起了民事公诉。
　　○23参见许浩:《郝劲松:败诉也是好事》，《中国经济周刊》2006年第48期。
　　○24参见黄金荣:《一场方兴未艾的公益法实践活动》，《中国改革》2006年第10期。
　　○25参见王学棉:《特殊类型诉讼中的司法正义》，人民法院出版社2003年版，第55页。
　　○26苏力:《道路通向城市---转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第306页。

论文：

民事公益诉讼若干问题初探

作者：王少南 <http://www.fatianxia.com/corpus_author.asp?author=%CD%F5%C9%D9%C4%CF> 中国大学生网 2007年8月7日

　　【内容摘要】传统的民事诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接利害关系。但是实践中发生大量侵害公共利益的行为，民事诉讼要实现其制度宗旨就必须要有所突破。民事公益诉讼制度的建立实现了维护私益与公益的双重目标。本文从我国民事公益诉讼现状出发，分析了其理论依据，并对我国赋予检察机关提起公益诉讼的职权提出若干建议。
　　【关键词】公权 私权 公共利益 民事公益诉讼

　　一、我国民事公益诉讼现状

　　在公法与私法严格分野的传统下，权利被划分为私权与公权。为保护私权而设定的诉权具有高度的个人化色彩，即只有在个人特有的权利受到侵害时，才有原告资格；为保护公权而设定的诉权，专属于公诉机构（如总检察长、政府专员等）行使。但是，人类进入20世纪以来，社会关系趋于复杂化，各种介于私权与公权之间的分散的和集体化的不特定多数人权利日益增多，法律纠纷呈现出群体化或者集体化的趋向（如劳资纠纷、环境纠纷、消费者纠纷、环境纠纷），传统的严格的私人诉讼与公诉二分法已不能适应社会发展的需求，介于两者之间的公益诉讼在许多国家应运而生。例如，个人的起诉资格放宽，即使诉请保护的不是专属于自己的个人权利，也允许起诉；国家专设专业化的政府专员等机构，代表公共利益提起民事诉讼；国家赋予各种以保护特定权益为目标的协会或者团体起诉资格，允许其代表不特定多数人提起公益诉讼；一些公益诉讼法律事务所专以推动公益诉讼为己任，在公益诉讼中独当一面或者推波助澜。总起来说，时至今日，承认公益诉讼是各国的普遍做法，但对公益诉讼的限制则宽严不一。如法、德等国限制较严，印度等国几乎不作限制[1]，美国等居于两种情况之间，其公益诉讼比较活跃。 公益诉讼的发展历程表明，公益诉讼具有其独有的诉讼功能。允许公益诉讼存在并不断扩展其范围，可以造就更多和分散的公共利益和依法行政的监督者（“私人检察官”），对于推进我国依法治国进程具有特殊意义。
　　公共利益应该有两层含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分社会成员所享有的利益……公共利益的主要之处在于其公共性和不可分性……当利益是公共的、不可分的时候，这些利益的生成就势必引起其他利益的得失。[2]我国公益诉讼是在近几年逐渐兴起并引人注目的，这种诉讼以涉及或者维护不特定多数人的利益（公共利益）为重要特征。这种利益可以具体化地确定利益享有者，但享有这种利益的人不是特定的，或者特定个人的利益在公共利益中的份额较少，或者即使以维护自己的利益为初衷，但其结果往往关涉多数人利益。我们先看看以下几个案例：
　　广州年仅5岁的韦伟生日时拥有一辆小童车，2002年1月20日，在骑车玩耍时，右手大拇指不幸被车链夹伤，韦伟父母在与厂家南海市某玩具厂交涉无果后，愤而投诉。广东省消委会派人协商解决，但厂家拒绝赔偿。为此，广东省消委会派出法律顾问并支付所有诉讼费用，支持儿童家长起诉厂家。广州市芳村区法院宣判，被告广东南海市某玩具厂须向原告赔偿损失92789.83元。[3]
　　福建省检察机关针对现实生活中大量存在的民事违法行为损害国家利益和公共利益，造成国有、集体资产大量流失的现象，在没有直接利害关系人或直接利益关系人未提起民事诉讼的情况下，主动代表国家利益和社会公共利益支持或提起民事诉讼。泉州市检察机关走在福建前列，去年共支持起诉11件民事案件，为国家、集体挽回经济损失630万元。[4]
　　以上是我国诸多民事公益诉讼中的几起比较有代表性的案例。公益诉讼的出现表明人们维权意识的提高。同时，通过诉讼，可以更多地唤起社会公众的自我保护意识。公益诉讼既是公民维护公益的法律手段，也是行使宪法规定参与管理社会事务的一种机制。更为重要的是，公益诉讼能够有效发挥社会监督作用，对于维护社会公正具有不可替代的作用。
　　应当说，对于个体的权益保护，我们建立了比较完善的保护机制，不仅有行政救助机制，更有司法程序保障。而对于涉及不特定多数人利益的公益侵权行为，我们目前实行的是行政救济程序。公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府合规管理的作用。由于公益诉讼中的侵权人本身往往就是行政机关，一旦行政机关怠于自我修正，公民则可能失去通过法律手段维护公共利益和监督行政机关依法行政的权利，而宪法规定的公民检举和控告权就可能得不到有效落实，这对整个社会的良性运行是不利的。公民的私益和公益是相互联系的，私益涉及的是公民的微观利益，公益保障的是全体公民的宏观利益，两者互为促进。没有了私益保护机制，保障公益就很难谈得上；缺乏公益保护机制，也不利于私益的保障。许多时候，公民提起公益诉讼不仅有利于维护私益，而且有利于监督行政机关的依法行政--正是基于这样一种认识，不少人对公益诉讼这一问题有了更多的关注，因为从某种程度上讲，公益的维护对于社会来说更为重要。因此，建立民事公益诉讼制度刻不容缓。

　　二、民事公益诉讼的理论依据

　　公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。周枏在《罗马法原论》一书中指出：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。[5]从理论上来说，民事公益诉讼的理论依据可以从下列几个方面寻求支撑。
　　1．宪法依据。第一，民事公益诉讼制度是民主在诉讼领域的体现，它为民主的实现提供了现实的途径和司法保障。民事公益诉讼制度给人们广泛而真实的参与国家事务的管理提供一条现实的途径。人们直接参与国家事务管理其作用犹如机车上的制动器，它能对国家各机关权力的正常运行给予肯定和保护也能对权利的滥用和搁置不用进行有效地防范和矫正。同时，司法制度的设立和运作是国家保障人权的重要方式，司法保障的稳定性、规范性、公正性、权威性和平等性能够使人们掌握国家主权，防止公职人员滥用权力并纠正错位的权力。
　　第二，民事公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义：已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[6]这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识同时给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供了强有力的保障，从而成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。
　　2．民事诉讼目的论依据。民事诉讼法学理论上关于民事诉讼目的向来有多种学说，主要的有私权保护说、维护私法秩序说、纠纷解决说、程序保障说、利益保障说以及多元说等等。[7]法为社会而生成，也应当为社会之利益而发展； 制度为社会而存在，也应当为社会而发展。随着社会的发展，法治的进步，民事诉讼不再局限于保护私人利益，民事司法机能逐步向保护公共利益扩展。随着市场经济和科学技术的高速发展而出现的公害、环境污染等涉及公共利益的案件，民事诉讼中一般也不完全采用当事人主义原则；各国都在逐渐突破民事诉讼限于对纯私人权利保护的限制，从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进，这说明民事诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于民事司法保护下，是市场经济和法治发展的必然。现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障保护当事人的权利与一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。因此，根据民事诉讼目的论对公共利益提供司法保护的要求，应当设立新的诉讼模式，即公益诉讼制度，对公共利益加以民事司法保护。
　　3．诉权论依据。诉权的保障代表着法治的发达程度。要实现民事诉讼制度的目的，必须赋予当事人诉权，新的民事诉讼目的论要求赋予当事人公益诉讼，以实现民事诉讼保护公益的诉讼目的，公益诉权是通过民事诉讼制度保护公共利益的切实保证。许多情况下公共利益可以通过公益诉权得到保护。例如许多国有资产流失不是没有被发现，而是举报人没有公益诉权。王海多管闲事的正现行诉讼制度不足的客观体现，但王海欲维护公益却没有公益诉权，因此只有买假才能获得告状权，且还不能维护其他受害者的合法权益。公益诉讼可以解决这一难题，赋予当事人公益诉权，使王海们能够根据违法商家的销售资料，为许多因各种原因没有提起诉讼的受害消费者伸张正义，剥夺违法者的非法利益。公益诉权对保障一般诉权特别是群体受害者诉权的实际实现具有重要意义。因而公益诉权是的法的主体性原则和程序主体性原则体现，是诉权的新发展，是因应现代民事诉讼保护公共利益的目的而产生的。

　　三、检察机关的民事公益诉讼起诉职能

　　依据检察机关的法律监督职能，完全可以以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任。司法实践中如上述福建检察机关作了一些有益的尝试。但是由于目前我国法制不健全，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该不该管，能不能提起公诉的问题上，理论界有两种不同的观点：一种观点认为检察机关不应提起公益诉讼。因为这将导致公权与私权的冲突，有公权干预私权之嫌，违反了民事诉讼和行政诉讼中当事人法律地位平等原则；另一种观点认为：应赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利，有利于保护国有资产和社会公共利益。笔者同意第二种意见，应完善我国民事立法，赋予检察机关对公益案件提起民事公诉的权限，并对检察机关在公益诉讼案件中地位等作出明确规定。 事实上四十年代美国法院开始以判例的形式在原告资格方面不断取得突破。1940年以前只有当事人的法律权利受到侵害时法院才会认可其原告资格。40年代以后为了保护公众利益政府设置了许多控制机构，但这些控制机构后来证明是无效的，以至于民众利益受到损害时公众除了诉诸司法途径外别无他图。然而对于享受公共利益的民众而言他们的权利并没有受到侵害。因而在后来的案件中法院突破了这一局限，并且在纽约州工业联合会诉伊克斯案中第二上诉法院提出“私人检察总长理论”，即为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查有关违法行为。[8]可见检察机关提起民事公益诉讼在国外也是得到认可的。
　　1、检察机关提起公益诉讼的可行性
　　在我国所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察机关的权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。在法国、意大利等国家的法律中均规定了检察机关的民事起诉权。在我国，早在新中国成立初期，检察机关也曾经办理过提起公益诉讼的案件；近年来，河南省、江西省等检察机关也就此进行了有益的探索，并取得了一定成效。
　　2、检察机关提起公益诉讼的范围
　　从我国国情出发，由检察院提起公益诉讼，可以适当将范围缩小，主要限于：国有资产流失、环境污染而相关政府管理部门却不作为或无力作为的案件以及严重损害消费者利益案件。为确保这项制度的有效运作，立法应当规定，法院在审理其他案件时如发现侵害国家利益或社会公益现象，应通知检察机关予以立案调查，个人发现相关线索时有权向检察机关控告，检察机关也可以主动立案并拥有相应的调查权。当然，建立公益诉讼制度还需要作更多的理论上的论证以及在立法上作更多的努力。 我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。据此，国有财产的民事诉讼保护，也只能由其主管的企业或组织及其主管部门来起诉，人民检察院没有这种诉权。但是，如果这些企业或其主管部门怠于保护国有资产或者私吞国有资产，应该由谁来监督呢？现实是，我们对国有资产的流失几乎束手无策。而只能在国有财产被挥霍流失之后，才由检察机关来追究负责人的刑事责任或者追究其行政责任，这种事后追究责任的做法对于保护国有资产是相当不利的。因此，建立以人民检察院提起诉讼为主的公益诉讼制度是必要的。

　　注释:
　　[1] 印度对起诉形式和原告资格几乎没有限制，以投寄明信片等极不正式的方式也可启动公益诉讼。
　　[2] [美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏、何包钢、廖申白译.北京:中国社会科学出版社，1988.257－261.
　　[3] 深圳商报[N].2003.10.28.
　　[4] 解放军报[N].2003.3.7.
　　[5] 周枏.罗马法原论(下册)[M].北京.商务印书馆，1996.886.
　　[6] [希腊]亚里士多德.政治学[M].北京.商务印书馆，1965.199.
　　[7] 江伟.民事诉讼法[M].北京.高等教育出版社、北京大学出版社，2000.4－8.
　　[8] 蔡虹、梁远.也论行政公益诉讼[J]，法学评论.2002.(3).

论文：

论民事公益诉讼原告的多元化

李长春 中南财经政法大学法学院 法律图书馆

　　【内容摘要】保护公益的关键就是从立法上确立民事公益诉讼原告的多元化机制，避免民事司法审判权在公益诉讼领域的“真空地带”，这已成为了近现代民事诉讼的一大基本趋势。当事人理论、诉权理论的发展与完善从民事诉讼理论层次论证了民事公益诉讼原告多元化的正当性，而人民主权理论和权力制约理论则从法治的高度奠定了其深层法哲学依据。针对我国的立法缺陷，笔者提出了构建我国民事公益诉讼原告多元化制度的若干具体构想。
　　【关键词】民事公益违法行为；民事公益诉讼；原告；多元化

　　由于立法的缺陷与现实的需要，关于公益诉讼制度的研究已成为近年来我国法学理论界的一大看点，但主要是就如何从整体上构建我国公益诉讼制度进行了研究并相应地提出了诸多完善建议，很少就其中的关键即公益诉讼原告资格作具体而深层次的分析研究。本文宜就这个问题进行了一些探讨。

　　一、我国民事诉讼原告一元化无法应对日趋严重的民事公益违法行为

　　所谓“民事公益违法行为”就是指公民、法人或其他组织违背民事、经济法律法规，损害或可能损害国家、社会公共利益，法律、法规规定应予制裁的行为。随着我国社会主义市场经济体制的确立及发展，各类民事公益违法行为呈现出“潘多拉盒子”打开时的“壮观”场面。具体表现在：（一）通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产的事件层出不穷，数额越来越大，可谓“举国震惊”、“世界瞩目”。（二）垄断、限制竞争、不正当竞争、侵犯消费者权益，价格违法等公益违法行为充斥于中华大地的每一个角落。（三）环境污染等各类公害事件此伏彼起。针对这些痛心疾首的各类民事公益违法行为，我国加大了行政执法的力度。但由于各种原因，这些行政机关的权力并没有得到很好的行使和发挥，“挂一漏万”似乎成了行政执法的一大特色风景。针对行政机关“挂一漏万”，作为保护国家、社会公共利益最后一道防线的司法权和司法机关却只能“隔岸观火”，而狭义之士的“路人”又难以“拔刀相助”。大家只好一起听任这种抽象的国家、社会公共利益或“小额多数”的“易腐权利”腐烂下去。为什么会出现这种状况呢？笔者认为，罪魁祸首就是我国现行民诉法所规定的原告的一元化，从而形成了对民事公益违法案件的审判盲区。
　　我国现行《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可见，只有公民、法人和其他组织因自己的民事权益受到侵犯或者与他人发生民事权益争议， 才能以原告资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院行使司法审判权保护其民事权益，而与案件没有直接利害关系的人或组织无权向人民法院提起诉讼，至多也只有“支持起诉权”。由此可以看出，我国民诉法所采取的是比较彻底的原告一元化即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人亦即实体权利关系人，唯一例外的情况是，针对侵犯国家集体利益的经济犯罪行为，人民检察院可以代表国家提起刑事附带民事诉讼。这样的立法规定根本不能保护公益违法行为所造成或可能造成的损害。民事公益违法行为的一个重要特点就是其客体主要是抽象的国家、社会公共利益。这就难以确定一个直接、具体的受害者来担当原告，即使有直接受害者，也由于这种案件的“社会化”和“政治化”特征，加害方所获得的非法利益总额非常大，而受害方则是小额多数，绝大部分人存在着“搭便车”的心理定势。而想起诉的人也可能因为考虑诉讼的不经济及国家未能给予其特殊的优惠政策，得不到任何实质性支援，只能孤军奋战等因素而不得不“忍痛割爱”、“退避三舍”。关心公益的一般民众也因为原告资格一元化而导致的“窄口径”被排除在诉讼大门之外，使得诸如王海等狭义之士的“路人”，为了惩罚那些不法者，不得不采取“苦肉计”，先“买假”加入到受害者的队伍中去，使自己成为直接利害关系人，然后才有“告假”的原告资格。事后不得不领受他人“狗拿耗子，多管闲事”的讥讽，被怀疑为“动机不纯”。作为法律监督机关的人民检察院也只能对经济犯罪行为而导致损害国家、社会公共利益的案件，根据《刑诉法》提起刑事附带民事诉讼，换言之，未触及刑法，没有达到犯罪程度的其他一切公益违法行为，人民检察院是“鞭长莫及”的。此外，即使有直接受害的个体当事人“挺身而出”，讨个说法，法律也只保护其个人利益。在代表人诉讼中，也只保护明确表示起诉的私人利益，除此以外的其他人的利益乃至国家社会公共利益仍旧归属于违法者，也就是说，我国原告资格一元化所对应的“一对一”的权利保护方式重在保护私人利益，而不重在保护国家、社会公共利益，更不消说制裁惩罚公益违法者。总之，这种原告资格上的“一元化”诉讼机制难以应对日益猖狂的民事公益违法行为，不可避免地存在大量审判保护的“真空地带”，而违法者则在行政机关的“挂一漏万”和司法机关的“隔岸观火”中游刃有余、潇洒依然乃至变本加厉。
　　因此，笔者认为，应针对民事公益违法行为的特殊性，我国立法应改原告资格的一元化为多元化，即不但受公益违法行为直接侵害的人和组织可以提起民事公益诉讼，而且任何关心公益的公民、相关团体、人民检察院都可以代表国家或公众以原告资格向法院提起诉讼，以全面周密地保护国家、社会公共利益。

　　二、国外关于民事公益诉讼原告多元化的法律规定

　　（一）古罗马
　　在古罗马法中，“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权。”[1] 由此观之，古罗马的任何市民都可以代表集体直接起诉以维护社会公共利益，而不限于直接利害关系人，直接利害人只具有优先起诉权。
　　（二）英国
　　在英国，一般只有法务长官（检察长）可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为，但有以下例外：其一，在不正当行为已直接使自己的利益受损或可能受损，而法务长官（检察长）又拒绝行使其起诉权时，经法务长官（检察长）同意私人可以提起诉讼，但其目的不是为了其自身而是为了一般公众的利益。美国法学家G·盖茨称之为“检举人诉讼”。[2] 其二，英国的《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼”。[3] 其三，某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。[4] 其四，英国法也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉权，以维护社会公共利益。[5]
　　（三）美国
　　美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一，它比较集中地体现了原告的多元主义思路。1890年美国国会通过的《谢尔曼法》，1914年《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权起诉外，检察官可提起衡平诉讼，其他任何个人及组织都可以起诉。[6] 1986年10月的《反欺骗政府法》第二次修正案规定，任何个人或公司发现有人欺骗政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉以后分享一部分罚金（一般是从被告罚金中提取15-30%金额作为奖励）。《美国区法院民事诉讼法规》第17条也规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”[7] 但美国法对公民提起公益诉讼的所作了限制性规定即只针对“主要的违法行为”以防止滥诉。
　　（四）德国
　　德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。[8] 防止不正当竞争法、专利法、商标法等民事经济法律都规定了有关公益团体（如消费者保护团体，促进工商业利益团体等）可以提起团体诉讼。[9]
　　（五）法国
　　大革命以后，法官的检察官在民诉活动和民事活动中不再是国王利益的代表，而是社会公益的维护者。1804《拿破仑法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年《民事诉讼法典》及后来的《法国新民事诉讼法》也都有相应规范，如后者第422条规定“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条则更明确规定“在公法秩序受到损害时，它（检察机关）可以为维护公法秩序而提起诉讼。”[10] 1913年，法国以判例方式确定了团体诉讼。[11] 1973年法国的罗艾依埃（Loi Koyer）法律第46条正式给消费者团体以原告资格。[12]
　　综上所述，无论在大陆法系还是英美法系，关于民事公益诉讼原告的具体制度规定上有或多或少的差异，但有一点是共同的，即在民事公益诉讼中的原告资格上并未采取一元化即只能由直接利害关系人提起诉讼，而是多元化，除了直接利害关系人外，非直接利益关系人也可以充作原告。具体而言，检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通用形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有原告资格代表他人提起诉讼，并且在一些国家，对基于公共利益而提起的私人诉讼或民众诉讼有一定的奖励。这些共同点一方面说明了在民事公益诉讼领域中立法实行原告的多元化已成为近现代民事公益诉讼的基本趋势；另一方面，也为我国关于民事公益诉讼原告制度的设计提供了蓝本。

　　三、民事公益诉讼原告多元化的理论依据

　　（一）当事人适格理论
　　所谓当事人适格就是指对于特定的诉讼，可以自己成为当事人的资格，当事人适格理论源于德国。在德国普通法时代，由于实体法与诉讼法未分离，传统当事人理论是通说。这种理论采取的是“实体当事人”的概念和标准，从实体法角度去考虑当事人适格的基础，认为，进入诉讼的当事人必须与案件有直接利害关系，其着眼点就是实体权利的有否，强调民诉当事人与民事实体主体的同一性，民事实体权利人为原告之适格，民事义务人为被告之适格。可见，此说采纳的是当事人的单一化，并不承认例外情况的当事人的多元化。
　　但随着诉讼的发展和纷争的现实，在起诉时就要求起诉人和被诉人都是实体法律关系的真正的权利人和义务人是不切实际的，会造成许多纠纷如现代型的公益纠纷等无法接近司法救济，权利得不到很好的救济。因此，在近现代民事诉讼意义上的当事人适格理论应运而生。日本学者兼子一教授认为，通常情况下，实体利害关系人为正当当事人，例外情况是第三人基于诉讼担当而具有当事人适格。[13] 有学者则指出：当事人适格的基础是“代表性”或者“争议”（纠纷）管理权，他们认为，过去考察当事人适格的基础只是从实体权利方面入手，而没有考察到当事人适格的基础的诉讼特征。[14] 德国学者奥特科尔（Octker）等则创立了“形式当事人”的概念，将诉讼当事人的概念与实体权利关系的主体进行了分离，认为，在“形式当事人”的概念之下，为自己提起诉讼的为原告，其对方为被告，并不存在判断正当当事人的实体法基准。[15] 赫尔维格进一步提出诉讼当事人资格纯粹是诉讼法上的问题，认为当事人适格的基础是“诉讼实施权”。[16]可见，近现代民事诉讼意义上的当事人适格理论认为，诉讼当事人是一个程序概念，判断诉讼当事人是否适格，只看起诉的当事人是谁，是否拥有诉讼实施权，而无需从实体法上考察其与诉讼标的关系。进而言之，当事人可以不是利害关系人，这就意味着直接利害关系人既可以为自己的利益也可以为了他人的利益向法院起诉，而无直接利害关系人为了他人或社会的利益可以向法院提起民事诉讼。具体来说，当事人适格的基础或标准是诉讼实施权，有诉讼实施权的人为适格当事人，而无诉讼实施权的人为非适格当事人。当事人适格分为实质正当当事人适格和形式正当当事人适格，认为实质适格当事人是民事实体法法律关系主体，当然拥有诉讼实施权，而形式正当当事人系非民事实体法律关系主体，其诉讼实施权则表现为纠纷管理权，主要存在于诉讼担当或诉讼信托的情形。所谓诉讼担当是指通过诉讼上的授权使第三人（非系争实体法律关系主体）取得纠纷管理权为他人（系争法律关系主体）而以自己名义作为诉讼当事人提起诉讼和进行诉讼。根据诉讼担当的手段和方式的不同，诉讼担当人分为法定诉讼担当人和任意诉讼担当人。前者是根据法律的强制授权而不是根据系争实体法律关系主体的直接的意思表示，取得纠纷管理权，从而成为形式正当当事人。法定诉讼担当人分为两种：其一，对他人的实体权利义务或财产拥有管理权或处分权的法定诉讼担当人如代位债权人、遗产管理人、遗嘱执行人、破产清算人等。其二，对他人的实体权利义务或者财产不拥有管理权或处分权的法定诉讼担当人，他们一般具有某种职务资格，因公益的需要和法律技术上的考虑而被赋予诉讼当事人资格，如英美法等国公益诉讼中的检察官。[17] 民事公益诉讼中的一般民众是基于法定诉讼担当中的第一种形式而取得正当当事人的资格。因为在法治社会，人民拥有管理国家事务的权利，根据人民主权理论，通常情况下，人民以间接方式管理国家事务，但必要的例外情况，可行使直接管理权（后有详论）。而民事公益诉讼中的人民检察院就是基于法定诉讼担当中的第二种形式而取得正当当事人资格。任意的所以担当人是实体法律关系主体明确授权给第三人以纠纷管理权，这也合理地解释了群体诉讼中当事人适格的相关问题。
　　由以上可以得出这样一个结论：在近现代民事诉讼意义上的正当当事人理论关于原告资格上的界定已摒弃了传统正当当事人适格中的一元化（实体权利人）而改为多元化，系争法律关系主体和非系争法律关系主体都可以成为正当原告，具体在民事法益诉讼中，不但直接利害关系人可以作为原告提起和进行诉讼，而且非直接利害关系主体如基于纠纷管理权的一般民众、检察院等都可以拥有原告资格提起和进行诉讼。
　　（二）诉权理论
　　任何权利都应有相应的司法救济制度，而提起诉讼的前提就是提起者应享有诉权。关于诉权理论，学者们包括我国学者都提出过多种理论学说。最近，我国学者认为，诉权（民事诉权）是基于民事纠纷的发生（民事权益受到侵犯或与他人发生争议），国民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。诉权的内涵具有双重性即程序内涵和实体内涵，所谓诉权的程序涵义即在程序上请求法院行使审判权，这种意义上的诉权的行使旨在启动诉讼程序和从程序上请求法院行使审判权，具有将民事纠纷或争议引导到民事诉讼中的程序功能。实体涵义是指保护民事权益和解决民事纠纷的请求，是审判权保护的核心对象，二者是手段和目的的关系，并相辅相成共同构成诉权的完整内涵。从权利的角度看，一般情况下，诉权主体即为民事实体争议主体，[18] 此种主体拥有的诉权必然具有完整的双重涵义，但在特定条件下，诉权的双重涵义有可能分离，因为，如果绝对地把诉权主体界定为直接利害关系人即民事实体争议主体，那么，就必然会导致大量的民事权利得不到民事司法审判权的救济，民事纠纷得不到及时地合理的解决，这无疑背离民事诉讼的宗旨，与法治原则及法治目标相悖。因此，出于权利必须救济和解决民事纠纷等民事诉讼目的的考虑，法理拿起法律技术的衡平武器，利用“诉权转让”或“纠纷管理权”或“诉讼担当”等变通之，认为，应该赋予非实体争议主体的第三人以程序涵义诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉权主体范围，这种情况不构成对他人诉权的侵犯，这就解决了为他人利益而进行的客观诉讼主要是公益诉讼所存在的理论难题。当今“诉权”的赋予，很大程度上是为了维护公益或法益的需要。凡是侵害的危险性较广，影响层面较大，但非具体投射到特定人身上的,就必须扩大诉权的主体范围，以维护公益或法益。 如果公益和私益并存时，法律不仅保护公益，而且同时保护相关私人利益，此时赋予私人的诉权的同时，也赋予“公益维护者”如检察官、消协、工会等和关心公益的一般民众以维护公益为目的的“诉权”（程序涵义诉权）。[19] 这里“扩大诉权主体范围”、“赋予诉权”其实质就是变诉讼当事人的单一化为多元化。
　　有学者认为，诉权是国民平等享有的一种宪法性权利，宪法关于国民的人身权和财产权等与之相应的救济权的规定，是诉权存在的根据。日本、意大利等国宪法都有规定，特别是葡萄牙宪法，针对公益诉讼规定了民众诉讼权，尤其是对于损害公共卫生、恶化环境与生活素质、损害文化财物等违法行为加以预防、制止时，提起司法救济，并有权要求损害者赔偿。[20] 由此可见，在民事公益诉讼领域，非直接利害关系的民众拥有诉权，这得到国家宪法的认可。
　　（三）人民主权理论和权力制约理论
　　（1）人民主权理论
　　按照人民主权理论，人民是一切公共权力或国家权力的所有者，但人民一般不直接行使国家权力，而是把国家权力委托给专门的国家机关及其公职人员去具体行使，人民则保持监督权，另行委托权及在特定条件下直接管理国家事务的权力。这些专门的国家机关及工作人员在具体行使国家公共权力时，必须反映和体现人民的意志，否则，人民可以启动相应的救济权，如卢梭之观点，“政府是主权者的执行者，它必须按照公民的指示（即法律）办事，行政权是一种委托权，行政官是主权者委托的官员，人民可以罢免行政官员。在一个国家里，统治者或行政官绝不是主权者，而是主权者的仆人即人民公仆”。[21] 具体程序是，先由民选的代议机构制定反应人民意志的法律，然后由专门的国家机关和相关公职人员去执行法律，在相关国家机关及公职人员官僚主义，执法不严、违法不究不能反应和体现人民的意志的情况下，人民可以放弃对他们的委托，而直接对违法行为起诉，委托司法机关利用国家审判权来执行法律。同时，国家机关无论如何健全和调整，仅依靠相关机关及公务员来维护公共利益是不够的。因此，法律应授权公民和社会组织来维护公共利益以补救其不足。而作为法治国家，公民和社会组织维护社会公共利益的唯一途径应是把违法者送上法院，接受公正的司法审判。故必须赋予公民和社会组织以直接起诉权。[22] 综上，在国家、社会公共利益受到损害时，除直接利害关系的不特定权利主体依法对民事公益违法行为提起民事诉讼外，普通民众和社会组织也可基于人民主权理论而拥有诉权，成为正当原告。
　　我国宪法第2条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民可以按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，经济文化事务以及社会事务。 因此，可以说，我国的民主法律制度体现了人民主权理论，但由于“我国现代法意识的缺乏，一直没有从司法制度的设置和运作方面保障人民通过公诉权利直接行使管理国家事务的权利，只停留在鼓励群众向有关国家机关或领导人检举、揭发、举报上。”[23] 其实质仍是人治而非法治。因此，要切实保障人民主权，推行法治，应尽快依法赋予公民和相关社会组织对公益违法行为的公诉权或直接起诉权。
　　（2）权力制约理论
　　根据权力制约理论，“权力的分立与权力的制约是法治的支撑点。”[24] 孟德斯鸠指出“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”洛克也认为，“在一定情况和条件下，对于滥用职权的强力，真正的纠正办法就是用强力对付强力”。在法治国家，不但要制约权力的滥用，而且还要制约权力的惰性，这是权力制约的本质使然。在现代社会，行政机关是维护国家社会公共利益的主要国家机关，它拥有非常广泛的行政管理权和行政执法权。但因为行政权自身的主动属性，加上部门主义、地方主义等利益因素的驱动，行政权力明显呈现出扩张、膨胀和萎缩的双重趋势，从而使有些领域成了“唐僧肉”，人人都想吃，展现出“齐抓共管”、“你争我夺”的热闹景象，而另一些领域则成了“冷宫”，无人光顾，冷冷清清，出现了行政执法的盲区，使违法者逍遥法外。同时，由于执法机关的特权问题即一个执法机关“垄断”了某一部法律的执行权，那么就势必造成行政机关变成了牟取“私利”的工具。因为行政机关内在制约的先天不足，难以承接强力制约的重担，故必须要建立权力制约权力的机制，即以司法权力制约行政权力，以人民主权制约国家权力。因此，当国家社会公共利益受到民事经济违法行为侵害，具有执法权的行政机关对此民事公益违法行为不依法作为或怠于作为时，不仅拥有法律监督权的人民检察院，而且任何公民、组织都拥有诉权代表国家或者社会公众对民事公益违法行为提起诉讼，要求司法审判机关依法对违法行为作出裁判。这一方面可以打破行政机关对公共权力的垄断，利用司法裁判权的政策引导功能和强制威慑功能来促使行政权的依法行使，既不能滥用职权，谋取私利，也不得因怠于行使而出现行政执法盲区，从而实现司法权对行政权的制约。另一方面，任何公民和组织都有权依法维护国家、社会公共利益，代表国家或公众起诉民事公益违法行为，其实质就是以人民主权制约国家权力。当然，根据权力的划分，这种权力制约应仅限于国家、社会公共利益遭到损害的场合，不能任意超越，否则，就是对行政权的侵犯。但应注意，由于检察机关的职能和性质，其作为民事公益诉讼的原告，应仅限于重大的损害国家、社会公共利益的案件及公民和组织控告的案件，其他案件可借鉴刑事诉讼法的有关规定，检察院可基于法律监督权通知行政机关限时予以解决，并移送处理结果，特定条件下可以派员参与调查和处理。
　　综上三个方面，我们可以看出，民事公益诉讼有深厚的理论基础，不但当事人理论、诉权理论的发展与完善从民事诉讼理论层次论证了民事诉讼原告多元化的正当性，而且人民主权理论和权力制约理论则从法治的高度解决了原告多元化的深层法哲学依据。

　　四、我国构建民事公益诉讼原告多元化制度的若干构想

　　针对我国的立法缺陷，结合我国国情并借鉴国外先进制度，笔者认为构建我国民事公益诉讼原告多元化制度应体现以下思路：
　　（一）民事公益诉讼原告的类型
　　民事公益诉讼中的原告除了直接受到公益违法行为侵害的个人或组织以外，还可以是非直接受到公益违法行为侵害的个人、相关社会团体组织和人民检察院。后者具体表现在：
　　1、任何有诉讼权利能力和诉讼行为能力的自然人对民事公益诉讼都有原告资格，既可以向对当事人有管辖权的人民法院起诉，也可以对一些重大的民事公益违法行为向人民检察院检举、控告、请求人民检察院提起诉讼，人民检察院不得拒绝。
　　2、人民检察院可以代表国家直接或根据公民的检举、控告向人民法院提起诉讼，但应限于重大的损害国家社会公共利益的案件。对一般的公益违法行为，可通知相关行政机关限时解决，并移送处理结果， 特定条件下可派人参与调查和处理。
　　3、消费者协会、工会、妇联等行业和公益团体组织，对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为可以提起诉讼。
　　（二）对民事公益诉讼原告多元化伴随问题的对策
　　民事公益诉讼原告多元化可能会引发以下四个问题：公民仍旧不愿或不敢提起诉讼，原告滥用诉权；人民检察院的定位；非利害关系人原告的诉讼地位问题。
　　1、针对公民仍旧不愿或不敢提起诉讼，可采取鼓励或奖励原告和严厉打击报复原告行为等措施，前者如减免案件受理费，申请法律援助获取律师的免费代理，享受被告罚金中一定比例的金额等， 后者如对打击报复者给予行政处分、行政处罚甚至追究其刑事责任等。
　　2、针对原告滥用诉权，要求原告起诉时，应有具本的诉讼请求和事实理由并提出必要的证据，人民法院严把立案关。对故意捏造事实，进行虚假告发， 应承担相应的法律责任如赔礼道歉、赔偿被告因应诉讼遭到的损失及对原告进行罚款，构成犯罪的，应承担刑事责任如诬告陷害罪等。
　　3、关于人民检察院的定位，应全面提升人民检察院的地位，不但对公安机关的侦查活动，而且还对其他行政机关的行政活动包括消极行政活动进行全面监督，同时使人民检察院拥有民事诉权，监督民事实体法的实施， 防止因民事权利的滥用而损害国家社会公共利益，从而真正起到宪法赋予的国家专门法律监督机关的作用。
　　4、关于非利害关系人原告的诉讼地位问题，在诉讼中，他们并不是实体权利主体，应界定为程序当事人或形式当事人，其实体处分权应受到限制，如原告放弃或变更诉讼请求的行为须经人民法院同意； 双方当事人不能自行和解；被告如确有违法行为不得放弃追诉等。

　　参考文献：
　　[1][意]彼得罗·彭梵得著，黄风译：《罗马教科书》[M]，中国政法大学出版社1992年版，第92页。
　　[2][意]莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译：《福利国家与接近正义》[Z]，法律出版社2000年版，第83页。
　　[3]吕忠梅：《环境法新视野》[M]，中国政法大学出版社2000年版，第288页。
　　[4]何文燕、陈刚、廖永安主编：《硕士论丛·民事诉讼法学》（第一辑）[C]，中国检察出版社2002年版，第361页。
　　[5]张卫平著：《诉讼构架与程式--民事诉讼法理分析》[M]，清华大学出版社2000年版，第328-329页。
　　[6]赵许明：《公益诉讼模式比较与选择》[J]，载《比较法研究》，2003年第2期。
　　[7]韩志红、阮大强著：《新型诉讼--经济法益诉讼的理论与实践》[M]，法律出版社1999年版，第240-242页。
　　[8]何勤华主编：《德国法律发展史》[Z]，法律出版社1999年版，第472页。
　　[9]肖建华：《群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究》[J]，载[复印报刊资料]，《诉讼法学·司法制度》，1999年第9期。
　　[10]张卫平著：《程序公正实现中的冲突与衡平》[M]，成都出版社1993年版，第278页。
　　[11]肖建华：《群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究》[J]，载[复印报刊资料]，《诉讼法学·司法制度》，1999年第9期。
　　[12][意]莫诺·卡佩莱蒂编、刘俊华等译：《福利国家与接近正义》[Z]，法律出版社2000年版，第86页。
　　[13][日]兼子一、竹下守夫著：《民事诉讼法》（新版）[M]，白绿铉译，法律出版社1995年版，第54页以下。
　　14]张卫平著：《程序公正实现中的冲突与衡平》[M]，成都出版社1993年版，第137页。
　　[15]王甲乙：《当事人适格之扩张与界限》[J]，载《民事诉讼之研讨》（六），三民书局有限公司1997年版。
　　[16]王甲乙：《当事人适格之扩张与界限》[J]，载《民事诉讼之研讨》（六），三民书局有限公司1997年版。
　　[17]江伟、邵明、陈刚著：《民事诉讼研究》[M]，法律出版社2002年版，第192-202页。
　　[18]江伟、邵明、陈刚著：《民事诉权研究》[M]，法律出版社2002年版，第150页以下。
　　[19]江伟、邵明、陈刚著：《民事诉权研究》[M]，法律出版社2002年版，第184页。
　　[20]江伟、邵明、陈刚著：《民事诉权研究》[M]，法律出版社2002年版，第148页。
　　[21]张乃根：《西方法哲学史纲》（增补本）[M]，中国政法大学出版社2002年增补版，第167-168页。
　　[22]韩志红、阮大强著：《新型诉讼--经济法益诉讼的理论与实践》[M]，法律出版社1999年版，第 90、105页。
　　[23]韩志红、阮大强著：《新型诉讼--经济法益诉讼的理论与实践》[M]，法律出版社1999年版，第105-106页。
　　[24]苏步云、陈贵民：《关于法治与法制的区别》，载《人大工作通知》[R]，1998年第8期，第18页。

文章：

民事公益诉讼与诉讼费用

作者：李刚 中国公益诉讼网 2005年7月28日

　　诉讼费用规则如同当事人适格、诉权理论一样都对公益诉讼的发动起到促进或抑制的作用。前面我们分析了当事人适格要件的放宽，对拓宽能够提起法律诉讼的当事人的范围，使得当事人并非基于本人的人身或私人利益的关系也可以提起涉及公共利益问题的诉讼的重要性。实践中部分法院受理无直接利害关系的检察机关、公民个人提起的维护公益的诉讼，就是诉讼资格放宽的例证，说明这种实践对公益诉讼诉讼起到极大的促进作用。
　　但是，尽管当事人适格要件或诉讼资格放宽了限制，由于诉讼费规则仍然没有改变，公益诉讼的障碍仍然没有完全消除，为实现公益诉讼的功能，对公益诉讼的诉讼费分担规则进行必要的修正已经迫在眉睫。诉讼费用是指当事人为了进行本案诉讼而支出的全部费用，包括法院费用（在我国通常使用的“诉讼费”概念）、律师费以及其他杂费（准备文件、交通等费用）。这里探讨的诉讼费用主要是针对法院费用和律师费。
　　根据《人民法院诉讼收费办法》，法院费用的分担原则。一审案件：（1）败诉方负担；（2）按比例负担；（3）人民法院决定负担；（4）原告负担；（5）协商负担；（6）自行负担；（7）申请人负担。二审案件：（1）上诉方承担；（2）双方当事人分担；（3）协商分担；再审案件：按前述原则确定。实践中最常用的就是败诉方负担，因此，可以将我国的法院费用称为败诉方负担原则。
　　但是，对于当事人在诉讼中支出的律师费，除几项知识产权法律的审判实践将律师费可以作为损失向败诉方求偿外，一般原则是当事人各自承担自己的律师费，与诉讼结果没有关系。
　　上述诉讼费用规则运用于公益诉讼案件时，如不做适当的修正，对于鼓励公众参与司法活动很难起到积极的作用。如果公益诉讼的提起人必须承担为公益进行诉讼的诉讼费用，一旦败诉还得承担对方因此发生的诉讼费，会对公益诉讼产生阻吓作用。公益诉讼往往涉及复杂问题，在起诉之初，提起诉讼的原告一般不能完全掌握案件的证据材料，很多证据需要被告承担举证责任后才能被了解，由于信息不完全，原告因错告对象、或者不能满足证明要求而败诉的风险是很大的。这种压力会影响真正关心公益的原告起诉的决心。相反，公益诉讼胜诉后，为了公益而起诉的原告只能得到法院费用的补偿，除此之外没有其他的利益补偿的话，自己仍然要负担律师费，即使再有公益精神的道德完人也难以继续维护公益的事业。
　　外国法院已经认识到改革诉讼费用规则对鼓励公益诉讼的重要性。例如，加拿大一向是遵循败诉方负担原则的，但是法院曾在一个公益诉讼案件中指出，如果命令公益诉讼的原告提供诉讼费担保就会产生严重的、令人悚然的后果，将会终结所有这种诉讼活动。如果一方面授予公益诉讼的诉讼资格，一方面又通过提供诉讼费用保全的命令有效地阻止公益诉讼的提起，那么将是不符合逻辑的。 在Sierra Club of Western Canada v. British Columbia (A.G.)案，环境组织Sierra Club 对林业部门即将批准的一项新的森林管理计划提出诉讼，被告已经向林业公司发放了采伐许可证，因此Sierra Club要求的许可证被拒绝了。被告胜诉并请求诉讼费判决。法庭驳回了被告对环境保护组织的诉讼费请求，因为法院担心对有争议的公共问题诉讼科以诉讼费裁定会阻碍这类争议提交到法院审理。法院的判决说，环境争议太重要了不能在法律之外进行解决，这类涉及公共利益的案件应该通过法律程序解决，而对为了公益而起诉的原告处以诉讼费惩罚将会影响通过诉讼解决环境问题争议的努力。 甚至在个别公益诉讼中，即使原告败诉了，法院却反而判决胜诉的被告支付原告诉讼费用。不过，判决诉讼费赔偿给败诉方当事人的情况是极其少见的，通常是因为诉讼是由于胜诉方的过失行为所引起的。
　　美国对诉讼费用实行当事人各自负担的原则，该规则是指除非成文法有规定或者有合同的规定，法院一般不判决败诉方补偿胜诉方的律师费。但是在例外的情况下会判决胜诉方获得律师费赔偿，这些情况有：诉讼对方有违反诚信的，或烦扰人的、不负责任的行为，或者是出于压制对手的的原因进行诉讼；或者诉讼对可以确定的某一集团的人带来实质的利益并且法院享有的对主题事务的管辖权可以作出将诉讼成本在这集团的人中间按比例进行分担的决定的可能。另外，在民权案件中，如果证实诉讼是不严肃的、非理性的或缺乏事实基础的，法官可以自由裁量决定判给胜诉的被告律师费。 该规则也适用于法院决定法院费用承担的情况。这样在真正的公益诉讼中原告败诉的情况下，不会产生赔偿被告诉讼费用的问题。但是，现在在美国也有学者认为普通法上的诉讼费用分配规则严格而生硬，不能对公益诉讼起到激励作用，可能胜诉的潜在的公共利益的倡导者可能迫于诉讼费负担的压力而对是否肩负起公民责任对违反公共利益的被告提起法律诉讼感到犹豫不决，甚至望而却步；已经胜诉的原告甚至会因为自己勇敢的行为而受到不公正的诉讼费分配规则的造成的经济损失，以至于放弃以后继续为公共利益而诉讼的事业。如果是这样，公益诉讼将由于经济上的困难而难有长足发展。
　　根据国外的经验，我们认为为了追求公益诉讼的价值，诉讼费的分配必须起到鼓励公益诉讼的效果，我国现在实施的的诉讼费用分配规定不能适应公益诉讼的目的和需要，应当进行修正。
　　1、民事公益诉讼案件的原告可以申请免收法院费用。只要符合公益诉讼的条件，法院就应当在立案时免收法院费用。
　　2、民事公益诉讼的原告胜诉时，判决败诉的被告支付原告全部诉讼费用，其中已经免收的法院费用可以按照标准计算后由法院向被告收取；原告支出的律师费由被告赔偿。
　　3、民事公益诉讼的原告败诉的，不承担被告的诉讼费用。如果诉讼是因为被告的违法行为引起的，即使被告胜诉，仍由被告承担原告的律师费，法院费可以考虑免收。
　　4、如果被告的违法性质严重，民事公益诉讼的原告可以主张惩罚性赔偿，惩罚性赔偿的一部分可以作为对原告的奖励。
　　5、如果民事公益诉讼的原告提出的问题属于具有重大法律价值的，可以适用法律援助的规定，由国家承担律师费。

（接下页）

第 1 2 3 页

返回《公益诉讼在线》首页