九、公益诉讼案件

（一）四合院拆迁行政案

——公益诉讼助力文化遗产保护

五、保住四合院

■报道

北京四合院 依法来保护

人民法院报 作者 李 芹 王文波 2008-06-25

四合院拆迁引发争议
法院判决房屋具有保护价值拆迁许可证内容无效

　 本报讯（记者 李 芹 通讯员 王文波）　近日，北京市第一中级人民法院对一起四合院拆迁引发的行政案件作出终审判决：宣武区建设委员会核发的京建宣拆许字[2006]第59号房屋拆迁许可证中，涉及前门西河沿街222号院的拆迁许可内容无效。至此，一场持续了一年多的行政官司以原告郭女士的胜诉而宣告结束，古老的四合院终于得以保存。
　　2006年3月24日，宣武区市政管理委员会以其已取得了宣武区师大附中"城中村"环境整治工程项目的立项、规划、用地等批准手续为由，向宣武区建委申请核发房屋拆迁许可证， 同时提交了拆迁计划和拆迁方案、资金证明、委托拆迁、委托评估等手续。
　　宣武区建委审查后认定，区市政管委的申请手续齐全，内容真实，并在组织听证后于2006年5月8日向其核发了京建宣拆许字[2006]第59号房屋拆迁许可证，确认拆迁建设项目名称为：宣武区师大附中周边"城中村"环境整治工程；拆迁范围：东至正乙祠西墙、西至南新华街、南至师大附中北墙外、北至西河沿街。同年5月12日，宣武区建委发布房屋拆迁公告，郭女士居住的位于222号院的房屋在拆迁范围内。
　　郭女士得知后将宣武区建委诉至法院，她认为， 222号院已被北京市文物局明确为具有保护价值的建筑，将该院纳入拆迁范围，明显违反文物保护法的规定；宣武区建委在明知此院被列入文物保护范围、四合院保护范围的情况下，仍核发房屋拆迁许可证，严重违反法定程序，请求法院判决撤销该房屋拆迁许可证。
　　在法院审理过程中，鉴于宣武区市政管委与被诉的房屋拆迁许可证存在法律上的利害关系，法院将宣武区市政管委作为案件第三人参加诉讼。
　　法院审理后查明：222号院位于市级保护文物正乙祠建设控制地带范围内。位于宣武区的正乙祠是老北京的一处知名建筑，被列为北京市文物保护单位，正乙祠戏楼一度是戏迷们看戏的好去处。宣武区建委在组织听证时，已知悉北京市文物局《关于给林培炎先生的回信》的内容，该《回信》中记载着如下内容：“……经调查核实，西河沿222号院建筑格局完整，保护状况较好， 在我局进行2006年‘城中村’整治项目用地范围内的文物建筑调查中，已由北京市文物建筑保护研究所提出应将其列入具有保护价值的建筑。同时，我局就2006年‘城中村’第二批整治项目用地范围内的有价值建筑将致函市政管委，要求告知建设单位对其予以原址保护，不得拆毁。为确保西河沿222号院在即将进行的整治项目拆迁中得到保护，我局已致函宣武区文委，要求对此院悬挂保护院落标牌，予以保护……”。
　　据此，法院作出前述判决，认定北京市宣武区建委核发的京建宣拆许字[2006]第59号房屋拆迁许可证中涉及宣武区前门西河沿街222号院的拆迁许可内容无效。
　　至此，一座百余年的古老四合院找到了继续保存的法律依据。

连线法官
拆迁范围内是否有不宜拆除的房屋
应当属于建委审查的内容之一

本报记者 李 芹 本报通讯员 王文波

　　本案审判长北京一中院法官娄宇红认为：行政机关实施行政许可应当按照法定的权限、范围、条件和程序进行。拆迁如果涉及文物古迹，拆迁主管部门即应于核发拆迁许可证时，审查申请人是否已经根据相关法律法规之规定办理了相应的审批手续。
　　宣武区建委作为本区法定拆迁行政主管机关，其在审查拆迁行政许可申请时，应当按照拆迁法规、规章规定的条件并遵循必须符合城市规划、有利于城市旧区改造、生态环境改善和保护文物古迹的原则进行审查。其中，拆迁范围内是否有不能或不宜拆除的房屋、对不能或不宜拆除的房屋采取何种保护措施应当属于宣武区建委对申请拆迁许可事项进行审查的内容之一。
　　北京作为历史文化名城，其旧城的整体保护、文物保护单位的保护及具有保护价值的建筑的保护，为《中华人民共和国文物保护法》、《北京历史文化名城保护条例》确定的行政机关和建设单位的义务。
　　虽然宣武区建委在审查拆迁行政许可申请时，已按《城市房屋拆迁管理条例》第七条、《北京市城市房屋拆迁管理办法》第九条的规定履行了相应审查程序， 但由于原告郭女士所居住的222号院位于市级文物保护单位正乙祠建设控制地带内，且郭女士在区建委组织听证时所举北京市文物局《关于给林培炎先生的回信》，已经证明222号院已被北京市文物局要求“悬挂保护院落标牌，予以保护”。
　　因此，宣武区建委在无证据证明 222号院不属《中华人民共和国文物保护法》、《北京历史文化名城保护条例》保护性质的前提下，忽略对拆迁范围内是否有不能或不宜拆除的房屋事实的甄别、以及对不能或不宜拆除的房屋采取何种保护措施的审查，即作出准予拆迁的决定，并以拆迁公告的形式列明222号院属拆迁范围，应当认为存在有悖于《城市房屋拆迁管理条例》、 《北京历史文化名城保护条例》以及《北京市城市房屋拆迁管理办法》的相关规定之处，故其所作拆迁许可的效力不应及于222号院。

记者观察
保护好北京四合院

本报记者 李 芹

　　北京作为八百年古都，其历史文化的构成有两个方面：帝王文化和市井文化。帝王文化的载体是故宫和众多坛、庙、陵、园、府，而市井文化的载体就是胡同、四合院。胡同、四合院承载的北京帝王时代的市井文化，是北京不可割舍的历史文化的一个层面。
　　据了解,北京旧城区现存的四合院大多修建于清末和民国时期,由于人口不断增加,缺乏维修资金以及煤气、燃气、暖气等现代化市政设施不配套,使居住在四合院的大多数居民深感生活不便。
　　从2002年3月开始，北京市在旧城区内对四合院开展大规模的调查工作。根据专家意见,制定了“现状条件较好、格局基本完整、建筑风格尚存、形成一定规模、具有保留价值”的保护院落调查标准，一年多时间内调查了上千个四合院,从中确定对539处院落进行挂牌保护。
　　北京市政府对四合院的保护高度关注，近几年来，采取了不少保护措施。
　　首先，恢复四合院的本来面目。北京至少有90％以上的四合院沦为大杂院。一个四合院本来是供一个家庭或一个家族居住的，现在一个院子住上几家、十几家，每家争相搭建小房子、堆放杂物，千方百计争夺空间，使得邻里关系很微妙，个人精神很压抑，家庭生活很不便，四合院固有的优点丧失殆尽。如果不彻底清除四合院内外的搭建房屋和杂物，疏散人口，恢复四合院的本来面目，保护四合院最终是一句空话。
　　其次，院内生活设施现代化。恢复四合院的本来面目之后，四合院内就有了生活设施现代化的条件。目前供水、供电、通讯设施基本完备，需要改善的也就是燃气、排水和卫生设施，室内则可由居民自行装修。如此一来，四合院的持久保护才有了群众基础。
　　第三，外观复古美化。整治四合院的外观，为的是恢复古都市井风貌。颓倾的门楼应予整修，残破的大门不妨修补油漆，使用红瓦、石棉瓦的理当换回青灰旧瓦，改作平顶的再起坡屋顶……凡此等等，使每一个进入胡同的人得以找到历史的感觉，体味到文化的温馨。此外，拆除一批质量低劣的四合院建为城市公共绿地，以改善老城区的环境。
　　保护、整治北京胡同和四合院，并不是一件简单的工作，而是非常复杂、艰辛的工作。四合院的保护不同于文物和文化保护区的保护，文物保护可依据文物保护法，皇城保护区也可依据相关的管理规定，而四合院的保护本身就是个新问题，它没有被列入文保单位，也不在皇城规划保护区内，它的保护还没有一个完整的法规和管理规定。目前，有关部门正在研究、制定并逐步完善四合院保护院落的有关政策，进一步明确保护院落的法律地位，建立保护院落的管理规定，健全保护院落的管理程序。同时，将在旧城区重点区域范围内,对建筑的高度、形式、色调加强控制，进一步加强北京古都风貌的保护。
　　北京的胡同、四合院，是我国惟一幸存的帝王时代的首都的民居建筑，是八百年古都北京的市井文化的载体，其珍贵的历史、科学、文化价值像承载帝王文化的故宫、天坛、颐和园一样巨大，我们必须留下四合院绝对保护区，为中华民族留下这份珍贵的历史文化遗产。

法规链接
《中华人民共和国行政许可法》
　　第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

《中华人民共和国文物保护法》
　　第十八条第二款　在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

国务院《城市房屋拆迁管理条例》
　　第三条　城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。
　　第十八条　拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹以及外国驻华使（领）馆房屋的，依照有关法律、法规的规定办理。

《北京历史文化名城保护条例》
　　第一条 为了加强对北京历史文化名城的保护，根据国家城乡规划、文物保护等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
　　第四条第五款　发展改革、财政、建设、国土资源、水务、市政管理、园林、旅游、宗教事务和区县文物等行政主管部门，应当按照各自职责，负责北京历史文化名城保护的相关工作。
　　第八条　任何单位和个人都有保护北京历史文化名城的义务，并有权对保护规划的制定和实施提出建议，对破坏北京历史文化名城的行为进行劝阻、检举和控告。
　 第十条　北京历史文化名城的保护内容包括：旧城的整体保护、历史文化街区的保护、文物保护单位的保护、具有保护价值的建筑的保护。
　 第十四条 对尚未列为不可移动文物、反映一定时代特征、具有保护价值、承载真实和相对完整历史信息的四合院和其他建筑，应当认定为具有保护价值的建筑。具体认定标准和程序，由市人民政府制定并公布。

当事人说
建委：核发拆迁许可证已尽到审查义务
市政管委：仅凭回信不能认定保护建筑
郭女士：把文物建筑纳入拆迁范围违法

本报记者 李 芹 本报通讯员 王文波

宣武区建委认为：
　　宣武区市政管委所申请拆迁项目已依法取得规划主管部门许可，且在规划中业已对环境、文物等事项予以评估，因此宣武区建委经法定程序依法审查宣武区市政管委之申请材料后，核发被诉拆迁许可证已尽到审查义务，并无不当。
　　宣武区建委系严格依据行政许可法关于行政机关行使行政许可权限以及《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁主管部门核发拆迁许可证之规定，对宣武区市政管委提交的申请材料进行审查；关于建设项目用地范围内现存建筑是否具有保护价值以及文物之保护等事项，分由规划、文物主管部门负责，宣武区建委并无审查职责，也无审查能力。

宣武区市政管委认为：
　　郭女士提供的北京市文物局作出的《关于给林培炎先生的回信》并不足以认定系争222号院为法定意义上之具有保护价值的建筑。文物保护单位的认定，须由有权行政机关依法定程序进行确认，222号院确认为不能拆除的文物依据不足。

郭女士认为：
　　其提交之证据足以证明系争222号院系北京市重点文物保护单位，其保护工作依法应由文物主管部门负责，宣武区建委无权干预，因此被诉拆迁许可证将其纳入拆迁范围违法。
　　宣武区市政管委没有取得文物行政主管部门发给的相应等级的文物保护工程资质证书和建设行政主管部门发给的相应等级的资质证书，因此没有对文物保护单位进行修缮、迁移、重建的资质，不具备"拆迁人"的资格。
　　被诉拆迁许可证所依据之建设用地规划许可证未依法会同北京市文物局划定“保护范围和建设控制地带”，亦未“会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施”，依法应属无效。
　　被诉拆迁许可证所依据之“国有土地使用权批准文件”违反《城市房屋拆迁管理条例》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》及文物保护法之相关规定，依法应属无效。宣武区建委对具有保护价值建筑采用拆迁方式没有法律依据。

庭审焦点
四合院东北角是否在保护范围内

本报记者 李 芹 本报通讯员 王文波

　　6月3日，北京市一中院公开开庭审理此案。在一个多小时的庭审中，各方争论的焦点是，郭女士所居住的222号院的东北角的建筑是否在文物保护范围内。
　　宣武区建委和宣武区市政管委认为，相关证据都不能说明222号院的相关部分建筑在文物保护范围内。
　　而郭女士坚持认为，222号院在文物保护范围内。郭女士向法庭出示的证据中，有11张照片，从照片上记者看到，222号院的外墙上已写上了斗大的"拆"字。院的一处耳房也已被拆除，古老的四合院处于存与拆的危机之中。
　　对于222号院东北角部分建筑是否在文物保护范围内的争议，法院认定，根据法院调取的相关文件，222号院中东北角一块处于市级文物保护单位正乙祠的保护范围，其中三座建筑之本体属文物建筑，其他部分处于二类建设控制地带范围。
　　关于被诉拆迁许可证涉及系争222号院中处于市级文物保护单位保护范围部分，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十八条之规定，宣武区建委有义务审查在该部分实施拆迁， 是否经有关机关依文物保护法的规定办理相应批准手续。在宣武区市政管委未向宣武区建委提交上述批准材料的情况下，宣武区建委向其核发涉及该部分之拆迁许可即与上述规定不合。
　　宣武区建委作为建设主管部门既已在听证程序中，明知系争222号院可能具有保护价值，本应向有关行政主管机关征询查核，于系争222号院之性质确定后，再依法决定是否将其纳入拆迁范围，宣武区建委未尽到上述审查职责，即将系争222号院纳入拆迁范围，与相关立法旨意不符。

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