九、公益诉讼案件

（一）四合院拆迁行政案

——公益诉讼助力文化遗产保护

五、保住四合院

■二审判决书主要内容

北京市第一中级人民法院行政判决书（节录）

（2008）一中行终字第537号

　　……综上，一审法院依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决被诉拆迁许可证中涉及系争222号院的拆迁许可内容无效。
　　宣武区建委不服一审判决上诉至本院，请求本院判决撤销一审判决。其上诉理由略为：一、一审判决认定事实不清，定案依据不足，郭静秋提供的北京市文物局作出的《关于给林培炎先生的回信》 并不足以认定诉争222号院系法定意义上之具有保护价值的建筑；一审法院在未就系争222号院之实际状况予以审查的情况下，仅凭上述回信率然认定系争222号院属具有保护价值的建筑缺乏事实依据、定案依据不足。 二、一审判决使用法律法规错误。 宣武区建委系严格依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）关于行政机关行驶行政许可权限以及《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁部门核发拆迁许可证之规定对宣武区市政管委提交之申请材料进行审查；关于建设项目用地范围内现存建筑是否具有保护价值以及文物之保护等事项，分由规划、文物主管部门负责，宣武区建委并无审查职责，亦无审查能力；一审判决在未查清系争222号院是否系《保护条例》之调整对象情况下,使用该条例属使用法律错误。因此，一审法院判决认为宣武区建委未尽审查义务及有悖《城市房屋拆迁管理条例》、《保护条例》之处为无理由。一审判决认定宣武区建委负有对拆迁范围内是否有不能或不宜拆除的房屋以及采取何种相应保护措施进行审查之论断系处分行政权。三、宣武区建委关于“允许拆迁不等于允许拆除”之主张应属公理范畴， 一审判决以上述主张缺乏法律依据不予采纳过于牵强。四、一审法院判决确认被诉拆迁许可证中涉及系争222号院部分无效并未援引明确之法律依据。
　　宣武区市政管委亦不服一审判决上诉之本院，请求本院判决撤销一审判决并改判驳回郭静秋的诉讼请求。其上诉理由略为：一、文物保护单位的认定，须由有权行政机关依法定程序进行确认， 一审判决将系争222号院确认为不能或不宜拆除的文物依据不足。二、一审判决未区分拆迁审批机关及具体实施部门在文物保护、有保护价值建筑保护中所应承担责任的范围， 其认定宣武区建委履行职责有瑕疵并据此判决被诉拆迁许可证涉及系争222号院部分无效属判决错误。三、本案中，宣武区市政管委所申请拆迁项目已依法取得规划主管部门许可，且在规划中业已对环境、文物等事项予以评估，因此宣武区建委经法定程序依法审查宣武区市政管委之申请材料后，核发被诉拆迁许可证已尽到审查义务，并无不当。四、拆迁许可证之效力分别及于被诉建筑物及居住人员。拆迁过程中，先就居住着进行安置补偿，然后对建筑物视情况依法采取拆除或保护之处理。事实证明，宣武区市政管委在过去拆迁项目中均有效保护了文物及具有保护价值的建筑，一审判决不利于宣武区市政管委对住户进行搬迁并对文物进行保护。
　　郭静秋答辩称两上诉人理由不成立，请求法院驳回两上诉人之上诉。其答辩理由略为：一、郭静秋提交之证据足以证明系争222号院系北京重点文物保护单位，其保护工作依法应由文物保护主管部门负责， 宣武区建委无权干预，因此被诉拆迁许可证将其纳入拆迁范围违法。二、宣武区市政管委没有取得文物行政主管部门发给的相应等级的资质证书，因此没有对文物保护单位进行修缮、迁移、重建的资质，不具备"拆迁人"的资格。三、被诉拆迁许可证所依据之建设用地规划许可证未依法会同北京市文物局划定"保护范围和建设控制地带"，亦未"会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施"，依法应属无效。四、被诉拆迁许可证所依据证据之"国有土地使用权批准文件"违反《城市房屋拆迁管理条例》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》及《文物保护法》之相关规定，依法应属无效。五、宣武区市政管委提交的申请材料中缺乏详细的"拆迁计划和拆迁补偿方案"及"办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明"材料。六、被诉拆迁许可证的发证过程中存在依申请核发、超期限核发等程序违法之处，依法应属无效。七、宣武区建委对具有保护价值建筑采用拆迁方式没有法律依据。
　　宣武区建委于一审答辩期内向一审法院提交证据如下： 1、宣武区建委京建宣拆许字【2006】第59号《房屋拆迁许可证》；2、《北京是房屋拆迁公告》（京宣拆告字【2006】第11号）；3、中华人民共和国《组织机构代码证》；4、宣武区市政管委法定代表人身份证明书；5、北京市发展和改革委员会《关于宣武区师大附中周边"城中村"环境整治项目核准的批复》（京法改【2006】145号）；6、中华人民共和国《建设用地规划许可证》（2006规（宣）地字0002）及附件、附图； 7、北京市人民政府《关于宣武区市政管委进行宣武区师大附中周边"城中村"坏境整治项目申请使用国有土地的批复》（京政房地字【2006】49号）；8、《北京市宣武区师大附中"城中村"环境整治工程项目拆迁计划和拆迁方案》；9、北京市宣武区财政局2006年3月22号出具的《资金证明》；10、《拆迁委托书》；11、关于北京市拓荒牛拆迁有限公司的《企业法人营业执照》副本；12、《北京市房屋拆迁资质证书》副本；15、《北京市房地产价格评估机构资质证书》副本（京建房估资准字【2001】第0066号）；16、听证记录；17、《材料真实性承诺书》；18、关于申请核发宣武区师大附中周边城中村整治工程《拆迁许可证》的函。
　　宣武区市政管委于一审期间未向法院提交证据，于二审期间向本院提交证据如下：1、北京市宣武区文化委员会于2008年4月10日出具的《宣武区保护院落挂牌名单》，用以证明系争222号院尚未被挂牌保护；2、光盘一张，用以证明宣武区其他地区拆迁的相关情况；3、北京市宣武区市政管理委员会宣政管会【2006】29号《关于市，区级环境整治重点工程联席会议纪要（二十四）》，用以证明宣武区市政管委对拆迁范围内具有保护价值的建筑将会采取保护措施。
　　郭静秋于一审法定期间向一审法院提交证据如下：1、购买公有住宅平房（简易楼、筒子楼）协议书；2、《正乙祠保护范围及建设控制地带》图；3、北京市文物局网站的说明；4、北京市文物局《关于给林培炎先生的回信》（京文物【2006】337号）；5、北京市规划委员会信访事项答复意见函（2006（宣）来信字005号）；6、《关于前门西河沿街有保护价值院落的情况说明》。
　　郭静秋于二审期间向本院补充提交证据如下：1、中华人民共和国北京市长安公证处出具的（2008）京长安内民证字第3229号公正书，其公证内容为于“北京文博”网下载的“正乙祠保护范围及建设控制地带”图示；2、照片11张，证明系争222号院已经被部分拆毁；3、相关媒体对该案的报道，证明媒体已对该案予以调查和报道。
　　本院与二审期间依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项之规定，调取京政发【2004】18号《北京市人民政府关于公布第五批六项第六批五十一项文物保护单位保护范围建设控制地带及一项北京市文物保护单位更名的通知》，该证据载明正乙祠为北京市第六批文物保护单位，并规定第六批“文物保护单位保护范围及建设控制地带的说明及图纸由市规划委、是文物局另行印发。”经当庭质证，双方当事人对该证据真实性无异议。
　　对于宣武区建委提交的证据，一审法院均予采纳，本院同意一审法院的认证意见。
　　对于宣武区市政管委向本院补充提交的三份证据，其中证据1系于一审举证期间届满后新发现的证据，且与本案事实具有关联性，各方当事人对其真实性、合法性亦无异议，本院予以采纳。证据2、3与本案事实无关联，本院不予采纳。
　　对于郭静秋一审法定期间所提交之证据，本院认为上述证据均系用于证明与本案相关之事实，且各方当事人对上述证据之真实性、合法性亦无异议，一审法院采纳上述证据正确，本院亦予采纳。
　　对于郭静秋向本院补充之证据，其中证据1仅系对其一审提交的证据2所证明之事实予以补强，本院予以采纳。经查，京政发【2004】18号《北京市人民政府关于公布第五批六项第六批五十一项文物保护单位保护范围建设控制地带及一项北京市文物保护单位更名的通知》已授权北京市规划委员会、北京市文物局印发该通知所涉及文物保护单位之保护范围及建设控制地带的说明及图纸，故该证据中关于正乙祠的保护范围及建设控制地带之相关标注，亦应为北京市人民政府所认可。对两上诉人诉所执该证据不具有证明效力之主张，本院不予采纳。
　　郭静秋补充提交之证据2、3因与本案事实无关，本院不予采纳。
　　综合本案全部有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定事实如下：
　　2006年3月24日，宣武区市政管委向宣武区建委申请宣武区师大附中周边"城中村"环境整治工程项目的房屋拆迁许可， 并提交了立项批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、资金证明以及委托拆迁、委托评估等申请材料。2006年4月25日，宣武区建委应案外人林培炎之申请就宣武区市政管委之申请举证听证。听证过程中， 案外人林培炎提交了北京市文物局2006年4年3日出具的京文物【2006】337号《关于给林培炎先生的回信》（以下简称《回信》），其上载明：“经调查核实，西河沿222号院建筑……,已有北京市文物建筑保护研究所提出应将其列入具有保护价值的建筑。 同时，我局就2006年"城中村"第二批整治项目用地范围内的有价值建筑将致函市市政管委，要求告知建设单位对其予以原址保护，不得拆毁。为确保西河沿222号院在即将进行的整治项目拆迁中得到保护，我局已致函宣武区文委，要求对此院悬挂保护院落标牌，予以保护。”
　　宣武区建委审查后认定宣武区市政管委申请材料齐全，内容真实，于2006年5月8日向其核发被诉拆迁许可证，并确认拆迁建设项目名称为：宣武区师大附中周边"城中村"环境整治工程；拆迁范围：东至正乙祠西墙，西至南新华街、南至师大附中北墙外、北至西河沿街；拆迁期限：二OO六年五月八日至二OO七年五月八日；拆迁实施单位：北京拓荒牛拆迁有限责任公司。 同年5月12日，宣武区建委发布了京宣拆告子【2006】第11号《北京房屋拆迁公告》，其上载明郭静秋居住的系争222号院内的房屋及附属需要拆迁。
　　另查，系争222号院中东北角一块处于市级保护单位正乙祠的保护范围，其中三座建筑之本体系文物建筑。系争222号院的其他部分处于二类建设控制地带范围。
　　本院认为：
　　关于两上诉人认为“允许拆迁不等于允许拆除”之主张。首先，上述主张并无法律依据。其次，按拆迁之常态，拆迁即为搬迁并拆除。 宣武区建委在核发被诉拆迁许可证时并未明示宣武区市政管委对系争222号院不得进行拆除，即应认为被诉拆迁许可证许可的内容包括拆除系争222号院。因此，两上诉人之上诉主张并不可采。
　　关于被诉拆迁许可证涉及系争222号院中处于市级文物保护单位保护范围部分。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十八条之规定，拆迁中涉及文物古迹的，依照有关法律、法规的规定办理。故拆迁若涉及文物古迹,拆迁主管部门即应于核发拆迁许可证时，审查申请人是否已经根据相关法律规定之规定办理了相应的审批手续。根据《文物保护法》第二十条规定，因建设工程而无法对文物保护单位事实原址保护，必须迁移或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市、人民政府批准。迁移或者拆除省级文物保护单位的，批准前还须征得国务院文物行政部门同意。 由于系争222号院中东北角一块处于市级文物保护单位正乙祠之保护范围，因此宣武区建委有义务审查在该部分实施拆迁是否业经有关机关批准。在宣武区市政管委未向宣武区建委提交上述批准材料的情况下，宣武区建委向其核发涉及该部分之拆迁许可即与上述规定不符。
　　关于系争222号院处于文物保护单位保护范围以外之部分。本院认为，建设行政主管部门应按照其职责，负责北京历史文化名城保护的相关工作，此为《保护条例》第四条第五款所明定。 根据上述规定，建设主管机关在核发拆迁许可证时，若发现有涉及北京历史文化名城保护之事项，即应负有详加酌核之职责。根据《保护条例》第十条之规定，具有保护价值的建筑为北京历史文化名城保护内容之组成部分。《保护条例》第三十一条规定，具有保护价值的建筑不得违法拆除、改建、扩建。《保护条例》第三十二条对城市建设中发现具有保护价值而尚未确定为具有保护价值的建筑，亦有要求市文物行政主管部门及市规划行政主管部门应于初步确认后采取临时保护措施之规定，该条规定足以体现《保护条例》对虽尚未经法定程序确认但可能具有保护价值的建筑给予预防性保护之立法旨意。上述立法旨意，均属建设主管部门于核发拆迁许可证时所应严格遵守之法律原则。根据《行政许可法》第四十八条第二款之规定，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可。循该条之法理，行政机关若于听证中发现有涉及重大法律原则之事项，当负有审慎斟酌之义务，亦为该规定应有之意。
　　本案中，根据北京市文物局之《回信》，系争222号院不仅处于二类建设控制地带范围，亦为北京市文物局认为可能具有保护价值之建筑，上述情况为宣武区建委于听证程序中所明悉。 北京历史文化名城之保护，关涉传统文化保护之重大公益，宣武区建委作为建设主管部门既已明知系争222号院可能具有保护价值，本应向有关行政主管机关征询查核，于222号院之性质确定后，在依法决定是否将其纳入拆迁范围，方符合前述法规保护北京历史文化名城之立法精神。本案中，宣武区建委未尽到上述酌核职责，即予核发被诉拆迁许可证并将系争222号院纳入拆迁范围，与《行政诉讼法》及《保护条例》之相关立法旨意不符。 宣武区建委所执其系依照《行政许可法》、《城市房屋拆迁管理条例》之规定审查申请材料、文物保护事项非属其审查范围之主张并不足采。
　　经审查，两上诉人其余上诉理由亦不可采，其上诉依法应于驳回。一审判决虽对系争222号院之性质未予查清，但本院已予纠正，一审判决结论正确，应予维持。 综上，依据《中华人民共和国行政法》第六十一第（一）项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持一审判决。
　　二审案件受理费50元，由北京市宣武区建设委员会、北京市宣武区市政管理委员会共同负担（已缴纳）。
　　本判决为终审判决。

审判长 娄宇红
审判员 李纪红
代理审判员 张靛卿

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