律师成长之路

中国律师现状　系列文章

中国律师法律服务业的现状及未来发展

李仁真副司长在"中国国际服务业大会
——法律/律师专题论坛"上的演讲

文·李仁真 司法部律师公证工作指导司

　　律师法律服务业是中国服务业的一个重要组成部分。它的发展进程与中国经济发展和民主政治的进程紧密相联，其发展水平直接反映中国法治文明的程度。本报告拟就中国律师法律服务业的发展现状和未来发展战略进行探讨，以期展示改革开放以来中国律师事业发展所取得的重大成就，分析法律服务业所面临的发展机遇，阐明当前和今后一个时期中国律师法律服务业的发展政策。

一、中国律师法律服务业的发展现状

　　20多年来，随着国家改革开放政策的实施和社会主义民主法制建设的推进，律师法律服务业得以迅速发展，并取得了令人瞩目的成就。其主要表现在：
　　（一）律师队伍日益壮大，初步形成了具有较高素质的律师职业群体，律师执业机构发展很快，专业化、规模化程度不断提高。截止目前，全国共有执业律师10.2万多人，律师事务所1.1万多家。律师队伍已成为法律职业中一支规模较大、素质较高、富有朝气、充满活力的力量。
　　（二）法律服务领域不断拓展，律师职能作用日益凸显。广大律师积极投身国家的经济建设和民主法制建设，不断拓展业务领域，通过提供各类法律服务，有效地发挥了职能作用。一是积极参与诉讼活动，担任各类案件的代理人、辩护人，在维护委托人的合法权益、维护法律的正确实施、维护司法公正等方面发挥了不可替代的作用；二是积极开展非诉讼法律事务，主动介入农村经济改革、国有企业改革、金融体制改革、经济特区建设、西部大开发、东北老工业基地振兴等国家重大经济改革和经济活动，广泛参与国内民商事活动和国际经贸活动，为建立和完善社会主义市场经济体制、促进市场经济健康发展提供了优质高效的法律服务；三是积极参与国家法律和地方性法规的起草和修改工作，竭诚为各级人大和政府部门提供法律服务，为促进立法的民主化和科学化、推进政府依法决策和依法行政作出了重要贡献。目前，全国共有430名律师担任各级人大代表，1226名律师担任各级政协委员，履行着政治协商、参政议政、民主监督的职责；四是积极参与普法、依法治理等活动，积极宣传国家法律和政策，传播法治精神和法律知识，广泛参与公益事业和公益活动，积极开展法律援助。据不完全统计，全国律师每年义务法律咨询260多万件，办理法律援助案件10.3万多件。可以说，在中国,法律服务已经渗透到国家政治、经济、社会和文化生活的各个层面，律师法律服务业已成为促进国家法律正确实施、维护社会稳定的重要力量，成为促进国家经济建设和改革开放、维护市场经济秩序的重要力量，成为促进依法治国、推动社会文明进步的重要力量。
　　（三）律师制度体系已基本形成，律师管理体制改革取得明显成效。1996年《律师法》的正式颁布，标志着中国特色的社会主义律师制度初步形成。自此，中国律师制度适应律师业发展的客观需要而得到迅速发展，现已基本形成以《律师法》为核心、以一系列有关律师执业及律师管理的法规、规章以及行业规范相配套的法律规则体系，在规范律师执业活动，维护律师执业权利，保障律师依法执业以及发挥律师在国家建设中的作用等方面发挥着日益重要的作用。随着律师业的不断发展，律师管理体制改革也不断推进。目前，律师行业自律组织体系已基本形成，由司法行政机关的宏观管理与律师协会的行业管理相结合的"两结合"律师管理体制正在不断健全和完善。全国30个省（自治区、直辖市）律师协会均由执业律师选举产生，其组成人员绝大多数为执业律师；中华全国律师协会则全部由执业律师组成，并完全按照自律机制运行，律师行业的自治和自律作用正逐步得到发挥。
　　（四）法律服务市场逐步国际化，对外开放不断扩大。早在1992年，中国就开始了外国和香港律师事务所在华（内地）设立办事处的试点，拉开了法律服务业对外开放的序幕。加入WTO之后，中国法律服务市场对外开放的步伐进一步加快。中国政府认真履行入世承诺，取消了外国律师事务所驻华代表机构设立的数量限制、开办城市的限制以及一所只能设立一个代表处的限制；放宽了代表机构及其代表的业务活动范围；降低了其首席代表、代表的资历要求。迄今为止，获准在中国境内执业的外国和香港地区律师事务所代表处已经达到171家，其中外国律师事务所驻华代表处129家，香港地区律师事务所驻内地代表处42家。与之相对应，国内一些大型律师事务所也纷纷向海外拓展，在美国、德国、日本、加拿大、荷兰等国家和地区设立境外分支机构，与国际同行开展各种形式的国际交流与合作。这里还应指出的是，2003年6月，中国内地与香港、澳门特别行政区之间分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)。基于CEPA，中国政府就进一步开放内地法律服务市场采取了以下措施：允许在内地设立代表机构的香港律师事务所与内地律师事务所联营；允许内地律师事务所聘用香港法律执业者；允许已获得内地律师资格的香港律师在内地实习并执业，从事非诉讼法律事务；允许香港永久性居民中的中国公民参加内地统一司法考试；减少香港律师事务所驻内地代表处代表的最少居留时间限制。随着CEPA的实施，港澳律师对内地法律服务市场的进入变得更加容易，两地律师之间的合作更加紧密、更加制度化。
　　由上述可见，经过20多年的努力，中国律师法律服务业从无到有、从小到大,获得了长足的发展。但我们也应清醒地看到，由于起步晚、基础差，中国律师法律服务业在发展过程中还面临不少矛盾和问题，表现在：律师业的整体状况还不能完全适应我国社会日益增长的法律服务需求和日趋激烈的国际竞争的需要。一方面，律师队伍的数量从总体上看仍然不足，且地区分布不均衡、不合理，经济欠发达地区律师数量短缺严重。律师法律服务业需要进一步扩大规模、调整布局，实现区域协调发展。另一方面，律师业的服务能力和管理水平与国际同行相比尚存在一定的差距，业务素质和职业道德素质还有待于进一步提高，服务领域和服务内容还有待于进一步拓展，法律服务行为还需要进一步规范，律师执业环境还需要进一步改善。

二、中国律师法律服务业的发展机遇

　　当前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的历史时期。这为律师法律服务业的发展提供了前所未有的机遇，同时也提出了新的更高的要求。
　　首先，新的时代赋予了律师业新的使命。本世纪头20年，对中国律师法律服务业来说，也是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。党的十六大确立了全面建设小康社会的宏伟目标。小康社会是社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的社会，是崇尚法治的社会。法治型社会需要法律服务。因此，大力发展律师法律服务业，既是全面建设小康社会的必然要求，也是全面建设小康社会的重要内容。新的时代赋予律师法律服务业以新的历史使命，要求其更加广泛而深入地介入社会生活的各个领域，为全面建设小康社会提供优质高效的法律服务，在加快推进社会主义现代化建设的进程中扮演越来越重要的角色。可以说，政治越文明、民主越健全、经济越发达，社会越进步，科技越先进，文化越繁荣，就越需要法律服务。全面建设小康社会目标的确立和实施，为律师法律服务业的未来发展提供了巨大的空间和广阔的前景。
　　其次，党和国家的高度重视为律师业的新发展注入了新的活力。党的十六大明确提出了"拓展和规范法律服务"这一时代命题，昭示了法律服务业在党和国家工作大局中的重要地位和作用，揭示了法律服务业发展的规律和特点，指明了法律服务业未来发展的方向。今年1月，胡锦涛、吴邦国、温家宝、罗干、周永康等中央领导同志就进一步加强律师队伍建设作出重要指示，强调加强律师队伍建设，是贯彻"三个代表"重要思想，实现服务为民，维护司法公正，促进依法治国的一项重要任务，明确了在新的时期新的形势下党和国家对律师队伍发展的总体要求。党和国家的高度重视，为当前和今后一个时期开创律师工作新局面、实现律师法律服务业的新发展提供了强大动力和重要保证。
　　其三，加入WTO后的新形势为律师业的新发展提供了新的契机。中国加入WTO，一方面意味着国内法律服务市场将更加开放，市场竞争将更加激烈，另一方面也为中国法律服务业全面快速地融入国际市场提供了新的契机，搭建了新的平台。如前所述，中国律师业是一个仅有20多年发展的年轻行业，无论是在行业的成熟度上，还是服务水平和质量上，较之发达国家和地区都有一定的差距。因此，对于国内律师业来说，入世无疑是严峻的挑战，但同时也是难得的发展机遇。一方面，入世促进了中国对外经贸交往与合作的发展，必将大大刺激国际国内社会对法律服务的需求，有利于拓展法律服务领域，丰富法律服务的内容；另一方面，入世推动了中国服务业全方位、多层次、宽领域的对外开放，加速了国内市场的国际化进程，也使国内律师服务业直接面对“国内市场国际化、国际竞争国内化”的压力，必将有力地激发其发展活力，促使其吸取借鉴国外同业的先进经验，加速其规模化、专业化的建设，加快提升行业的整体素质和国际竞争力。

三、中国律师法律服务业的发展政策

　　立足当前，着眼长远，从战略上研究和把握法律服务业的发展方向，科学制定法律服务业的发展战略和政策措施，将发展机遇转化为发展动力，推动中国律师业的快速健康发展，是摆在我们面前的一项重要任务。
　　按照党的十六大精神，在当前和今后一个时期，我国法律服务工作的主题是：拓展与规范。所谓拓展，就是要求法律服务业有更大的发展，重点是拓展法律服务的领域、法律服务的方式、法律服务的社会功能；所谓规范，就是要求法律服务业的发展必须建立在健康有序的基础之上，重点是规范服务主体、规范服务行为、规范服务秩序、规范管理行为。拓展和规范是辩证统一的，拓展是规范的基础，规范是拓展的保证，二者相辅相成、相互促进。实践证明，只有坚持拓展和规范并举，才能保证法律服务业健康有序地向前发展；法律服务业只有在不断地拓展和规范中得到提高和完善，才能更好地满足国家经济、政治、文化和社会发展的新要求。从一定意义上说，拓展和规范法律服务，是全面建设小康社会的客观需要，是促进依法治国、维护司法公正的内在要求，也是扩大对外开放、应对国际竞争的重要举措。
　　面对国际服务业发展的新一轮高潮的到来，中国法律服务业发展的基本思路是：坚持拓展与规范并举，把吸收借鉴国际同业的成功经验与立足自身实际结合起来，把推动律师事业发展与改善律师执业环境结合起来，进一步拓展律师服务领域，规范律师执业行为，完善律师管理体制，强化律师队伍建设，努力构建一个主体明确、功能完备、秩序规范、管理科学的法律服务体系，为全面建设小康社会提供优质高效的法律服务，同时进一步扩大开放，为全面融入国际服务业的发展潮流创造条件。其主要政策措施如下：
　　（一）拓展服务领域，为全面建设小康社会提供全方位的法律服务。围绕党和国家的中心工作和人民群众关心的法律问题，大力拓展律师服务领域，充分发挥律师职能作用，努力为维护社会稳定服务，为完善社会主义市场经济体制服务，为实施依法治国方略服务，为维护人民群众的合法利益服务。当前与今后一个时期，要积极引导和支持律师主动介入经济建设主战场，服务改革大局，在做好传统诉讼领域业务的同时，积极向非诉讼领域拓展，为国有企业改革的顺利进行、为整顿和规范市场经济秩序，为落实农村税费改革政策、为解决"三农"问题，为促进政府依法行政和企业依法经营等提供相应的法律服务，引导推动律师法律服务向经济建设的各个领域、向市场经济的各个环节、向高科技和新兴产业、向国家政治生活和社会生活等领域不断拓展。与此同时，坚持服务为民的宗旨，积极引导律师面向群众、面向基层、面向社区提供法律服务，为困难群体提供法律援助。
　　（二）加快体制创新，进一步完善中国特色的律师管理制度。完善"两结合"的律师管理体制，是深化律师制度改革、推进体制创新的主要任务，其中重点是进一步转变司法行政机关的管理职能，强化律师协会的行业管理和律师事务所的自律性管理。司法行政机关对律师法律服务业的管理，主要是管宏观、管政策、管协调，在准确把握律师队伍现状和工作规律的基础上，明确发展目标，制定发展规划，加强市场监管，营造有利于律师法律服务业发展和发挥作用的社会环境。要认真研究新形势下律师协会行业自律的作用，建立完善律师行业管理的组织体系，充分发挥律师协会的管理职能，建立健全“两结合”的工作机制，形成工作决策的会商机制、工作情况的交流机制和工作信息的共享机制，努力增强管理效能；进一步健全律师事务所管理的各项制度，完善自我约束机制，加强内部控制，规范业务流程，提高服务质量，充分发挥律师事务所在律师管理中的基础性作用。
　　（三）培育市场主体，大力推进律师事务所规模化、专业化建设。加强宏观引导，积极培育市场主体，大力推进律师事务所规模化、专业化建设，是市场经济发展的必然要求，也是律师业积极应对国际竞争与挑战的一项战略措施。规模化是律师服务业的专业化、品牌化、国际化发展的基础和条件，专业化则是律师服务业发展的必然走势，是整个法律服务市场成熟度的重要标志。因此，应从实际出发，积极稳妥地推进律师事务所的规模化建设，引导律师事务所之间通过合并、联合等多种方式，向规模化方向发展，引进和培养高素质的人才，健全内部管理体制，提高规范化管理水平。同时，加强律师事务所的专业化建设，引导和鼓励律师事务所根据法律服务市场的需求，合理确定专业定位，促进律师专业分工，发展专业特色，打造服务品牌。
　　（四）加强队伍建设，努力建设高素质的律师法律服务队伍。围绕“坚持信念、精通法律、维护正义、恪守诚信”的要求，坚持不懈地加强律师队伍的思想建设、业务建设、制度建设和行风建设，努力建设一支高素质律师队伍。一是要广泛开展思想教育、法制教育、职业道德和执业纪律教育，努力提高律师队伍的政治思想素质、业务素质、依法执业水平和职业道德水准。二是要加快律师行业诚信制度的建设，建立全国律师行业诚信信息系统，逐步实现律师全行业信用信息的整合和共享。三是要建立完善执业监督机制，强化律师执业监督，拓宽监督渠道，形成监督合力。四是要大力倡导律师文化建设，树立开拓创新、干事业、求发展的行业理念，形成相互交流、相互合作、相互促进的团队精神和协作意识，培育积极健康的职业操守和良好的职业风尚，增强广大律师的职业认知感、责任感和荣誉感。五是要进一步完善律师培训和交流体系，改进律师岗前教育和继续教育内容，着力加强对律师新兴经济法律知识、科技知识和外语能力、执业技能的教育与培训，加速培养一批适应新形势要求的专业化律师人才。加快西部地区律师队伍发展，倡导经济发达地区与经济欠发达地区律师事务所之间的合作与协助，促进律师行业区域协调发展。
　　（五）改善执业环境，保障和促进律师业的健康发展。拓展与规范法律服务，离不开法律服务业赖以生存和发展的外部环境的改善。我国社会主义市场经济体制的建立和依法治国方略的实施，宏观上为律师执业创造了有利的环境，但从微观的角度看，在体制上、制度上和管理层面上还存在诸多障碍，影响和制约着律师业的发展。因此，优化律师执业环境就成为在当前和今后一个时期促进律师业健康发展的一项带有全局性、基础性的工作。一是要积极推动相关立法，改善法制环境，保障律师依法执业。特别是要以《律师法》的修订为契机，加强律师工作的法制化建设，尽快制定和完善与《律师法》相配套的各项规章，及时清理和编纂现有各类业务准则和执业规范，建立和健全有关律师法律服务的法律规则体系，实现律师法律服务工作的制度化、规范化。二是要进一步规范法律服务秩序，改善市场环境，逐步建立以律师业为主导的法律服务市场，维护正常的法律服务市场秩序。三是要加强与有关职能部门的政策协调，改善政策环境，进一步健全和完善与律师法律服务相关的各项制度。四是要加强律师制度的宣传，改善社会舆论环境，使全社会进一步了解、关心和支持律师法律服务工作，为更好地发挥律师作用创造良好的社会环境。
　　（六）扩大对外开放，推动律师法律服务业的国际化进程。进一步扩大法律服务业的对外开放，既是中国经济在WTO框架下参与全球化的客观需要，同时也是中国法律服务业未来发展的必由之路。要以开放促改革，以开放促发展，继续坚持"请进来"、"走出去"的战略方针，循序渐进地推进中国律师法律服务业的对外开放。一是要认真履行入世承诺，积极参与新一轮的多边贸易谈判以及各种国际性、区域性合作机制，逐步放宽法律服务市场的准入条件，进一步加强中外律师的合作和交流，积极推进全球法律服务贸易自由化。二是要落实CEPA中关于法律服务业开放的各项措施，积极发展内地与港澳律师事务所的联营及其他合作关系，推进区域经济一体化进程，促进内地与港澳经济的共同繁荣和发展。三是要适应经济全球化和中国加入WTO的新形势，积极扶持国内律师事务所向海外拓展，主动参与国际市场竞争。四是要不断拓展涉外法律服务领域，进一步提高国内律师在涉外诉讼和涉外仲裁程序中的参与能力，提高其介入国际贸易、国际投资、国际金融、电子商务、跨国并购、国际知识产权、国际税收、国际环境保护等业务领域的法律服务能力，提高其在WTO框架下参与国际贸易政策的制定与审查、贸易自由化的多边谈判以及WTO争端解决机制的运作程序的能力，在不断提高国内律师行业的整体素质和国际竞争力的前提下，不断推进国内法律服务市场的国际化。
　　女士们、先生们，中国律师法律服务业的发展离不开良好的国际国内环境，离不开国际法律服务业的关注和支持。让我们加强交流和合作，为促进律师法律服务业的全面发展，为促进经济的共同繁荣，为促进社会法治文明与进步而共同努力。