六、公益诉讼立法研究

（三）环境公益诉讼

　　环境公益诉讼是指当环境作为一种公共利益遭受侵害或有侵害的危险时，法律允许公民或团体为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段，在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。

论文：

我国环境公益诉讼制度研究

作者：邸军（山西黄河律师事务所） 中国律师网 2006年10月25日

　　我国经济二十多年来一直保持着持续、快速的发展势头。但是随着经济的迅猛发展，频频发生的环境污染事件引起了社会各方面的强烈关注。社会各界有识之士纷纷采取各种手段来应对环境污染事件。
　　下面让我们来回顾一下2005年发生的“松花江苯污染事件”。2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸，同时引起大火，并导致100多吨苯类物质进入松花江水体，造成整个松花江流域严重生态环境的破坏。该事件发生后，在12月17日，北京大学的三位著名教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立流域治理污染基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存环境、松花江和太阳岛的环境清洁的权利和原告旅游、欣赏美好景象的权利。但是，令人遗憾的是，这次环境公益诉讼又一次无果而终了。
　　像这样严重的环境污染事件近几年频频发生，如四川沱江重大污染、四川乐山青衣江污染事件等等。这些环境污染事件不但直接损害了成千上万人的生活和健康，而且严重威胁到整个社会的整体利益和长远利益，使人类生存和发展的基础受到破坏。但是，目前我国的环境维权诉讼却陷入举步唯艰的困境。如何解决这个问题，这些年来已经有很多的专家、学者对此进行了探讨，本文试图在总结前人研究成果的基础上，对我国的环境公益诉讼制度的建立做一些研究和探讨，希望能推动环境公益诉讼制度在我国尽快的建立。

　　一、环境公益诉讼的概念和特征

　　环境公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起诉讼的制度。也就是说，环境公益诉讼是赋予了任何的公民和社会团体都有权依法对破坏的环境的行为追究法律责任，依法保护我们共同生存的环境资源。对此新型诉讼制度，各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵基本一致。与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性：
　　1、环境公益诉讼原告主体的不特定性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。
　　2、环境公益诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。
　　3、环境公益诉讼具有显著的预防性。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。 这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。
　　4、环境公益诉讼诉讼对象特征。环境公益诉讼可以是针对民事主体，也可以是针对行政主体。一般民事主体是指由于在社会生活经济活动中对环境造成破坏或损害即可以成为环境公益诉讼的对象。 而在行政主体而言，行政机关作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责，对环境造成严重的危害。甚至，国家推行的一些规划计划政策也只注重了经济利益忽略了环境价值，对环境造成的危害更为严重。所以这也就成为环境公益诉讼的另一类对象。

　　二、我国目前环境公益诉讼的现状及在我国建立环境公益诉讼制度的必要性

　　1、公益诉讼缺乏理论上的有力支持。在我国现行的三大诉讼法中，唯一明确的公益诉讼是针对危害国家利益、社会利益的犯罪行为，法律授权检察机关向法院提起刑事诉讼。除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪影，无法对损害公益的行为进行法律追究。根据我国民事诉讼法的规定，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”。也就是说，提起环境民事纠纷必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这样的规定显然对受害人十分不利。因为受害人所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。我国的行政诉讼法规定，有资格提起行政诉讼的主体，是在具体行政法关系中当事人。只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼，而对侵害环境公共利益的行政行为和抽象行政行为，即使是行政机关未依法行政引起重大环境公害的，仍不能通过诉讼途径得到救济。由此可见，我国的现行诉讼制度对公众环境利益的保护是软弱无力的。
　　2、公益诉讼在实践中面临尴尬。公益诉讼案件由于案件影响大、涉及面广，法院由于没有明确的法律依据，案件的审判标准难以统一。对南京违章搭建紫金山观景台案、画家严学正诉椒江区文体局案等案件，法院都是以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或以当事人诉请的事项“不属于法院的受案范围”为由将当事人拒之门外。又如律师金奎喜诉杭州市规划局一案，认为根据《杭州西湖风景名胜保护管理条例》，杭州市规划局不应核发规划许可证，允许在西湖风景名胜区范围内建造浙江老年大学，破坏西湖的原有面貌;而西湖区人民法院则认为杭州市规划局颁发建设许可证的行政行为对金奎喜无实际影响， 金奎喜“主体不适格”，裁定不予受理。目前在行政诉讼领域，中国还没有真正意义上的“公益诉讼”。此类现象的出现正是我国现阶段在行政公益诉讼立法上的盲区所造成的。侵犯公共利益的行为发生时，公民提起的公益诉论在司法制度上处于进退两难的尴尬局面。
　　综上所述，环境公益诉讼理应包括三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。然而我国目前的三大诉讼法中，只有刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。所有限制中的第一大限制是对原告资格的规定，两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。

　　三、我国环境公益诉讼制度的构建设想

　　1、扩大原告的适格范围。我国目前的立法中，只有与侵权行为有直接利害关系的人才可以提起诉讼，这样将产生诸多的不利后果。如果受害人无力提起诉讼，那么根据不告不理的原则，加害人就很有可能逃避法律的制裁。那么法律的公平与正义得不到体现，这不利社会的稳定。而且由于环境侵权的特殊性，环境侵害往往是间接的侵害，若按照传统的侵权理论，则根本无力保护环境。为此，迫切要求重构侵权理论，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅包括直接受害人，而且包括社会一般公众、社会团体、国家机关。因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。诉讼主体的扩大，不仅有利对污染者实行监督，而且有利于对于一些行政执法机关的违法行为或行政不作为行为进行有效的监督。因此，要建构环境侵权公益诉讼制度，首先得扩大主体的适格范围，赋予一切单位和个人以诉权。
　　2、被诉对象范围的扩大。 为了更有效地保护好环境，各国法律在放宽环境诉讼起诉资格的同时，也扩大了被诉对象的范围。过去根据法律规定不能被提起诉讼者，现在则可以对其提起诉讼（主要是行政诉讼和民事诉讼）了。比如美国《清洁空气法》第304 条ａ款就明文规定：任何人均可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。也就是说，美国《清洁空气法》一改昔日国家不能作为被诉对象的作法，将美国政府、政府机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。在日本，随着国民环境意识的提高，公民以日本行政厅对产生公害的事业活动控制不力而可能导致公害损害为由，而对行政厅提起诉讼的案例也越来越多。此外，对行政厅因违法在环境上采取措施致使国民遭受损害，从而导致受害人对国家或公共团体提起请求国家赔偿的诉讼也日趋增多。
　　3、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。笔者赞同全国政协委员梁从诫的观点，他认为：我国现行三大诉讼法均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利，但在民法通则的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。
　　4、合理分配举证责任。在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。在我国，最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使得被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题，应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。
　　5、诉讼费用预付方式的改进。由于环境诉讼费用相当高昂，再加上因果关系的证明，动辄涉及高科技知识和方法的综合运用，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能预付，然逾期不交，将按自动放弃诉讼处理。这无异于强迫被害人放弃权利的保护，将其拒之法院门外。这显然与许多国家宪法有关保障人民享有诉讼权利的规定相违背。为此，为了贯彻宪法这一精神，并与可持续发展的要求相适应，许多国家诉讼法对诉讼费用预付方式作了改进，比如，美国为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用，鼓励公众运用公民诉讼这一法律武器，在环境法规中，对于公民诉讼费用的分担作了有利于原告的规定。美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任一方，按照这项规定，依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。
　　6、给原告设定合理的奖励。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。
　　7、对环境公益诉讼案件判决后由法院直接执行。在一般的民事诉讼案件中，民事裁判发生法律效力后，如果当事人自愿履行，就无需法院强制执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。但环境公益诉讼案件具有不同于一般民事诉讼案件的特殊性，原告代表国家或公众的意志提出诉讼并胜诉后，基于对国家环境利益和社会公共环境利益的保护考虑，法院应对生效的裁判文书直接执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。
　　今天，人类面临着严重的环境破坏与污染，人类的生存与发展受到了严重的挑战。作为一名从事法律职业的律师，我们应当承担更多的社会责任，应该肩负起保护我们生存的这一方蓝天绿水的责任，应当肩负起保护我们这一方土地上每一个生命正常生存的责任，应当肩负起推动我们这个社会法律进步的责任，建设我们美好的明天。

（本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文）

论文：

论我国环境公益诉讼法律制度的建立

曾文革 王海志 《重大法苑》2005年第一期 中法网

　　【内容摘要】传统的诉权理论对原告资格的限制使环境公益的司法保护呈现出极大的不足，环境公益诉讼的建立具有十分重要的现实意义。本文从环境公益诉讼的概念及其理论基础出发，比较了国外的环境公益诉讼立法，深入分析我国建立环境公益诉讼法律制度的必要性和可行性，最后提出建立我国环境公益诉讼法律制度的设想。
　　【关键词】环境公益；环境公益诉讼；法律制度

　　一、环境公益诉讼概述

　　（一）环境公益诉讼的概念
　　公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’是对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。但这种区分和近代的‘公诉’和‘自诉’并非同一概念，按今日所谓的‘公诉’是由代表国家的检查机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求；‘自诉’是由被害人或其法定代理人为追究犯罪人的刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为‘公诉’，涉及个人利益的诉讼为‘私诉’，凡个人受到不法侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是‘私诉’。”[1] 在近代的诉讼制度中，为保护私人利益而以私人资格发生的诉讼叫私益诉讼，以保护公益为目的，就叫公益诉讼。”
　　环境公益诉讼是指当环境作为一种公共利益遭受侵害或有侵害的危险时，法律允许公民或团体为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段，在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：
　　1、环境公益诉讼具有预防性
　　公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，任何个人、组织，只要能根据有关情况合理判断有危害社会公共利益的行为，就可以向法院提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。由于环境这种要素具有特殊性，它一旦破坏就很难恢复，并且会产生的久远的影响。因此有必要贯彻“预防为主”的原则，在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就允许公民或团体运用司法手段加以排除。环境公益诉讼的预防性功能得到很好的体现。
　　2、环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益
　　环境公益诉讼是相对于环境私益诉讼而言的。环境私益诉讼是指当某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人对加害人向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼是为了维护环境公共利益，而环境私益诉讼是为了维护私人利益。环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。
　　3、环境公益诉讼的原告具有特殊性
　　传统诉讼的原告须与本案有直接的利害关系，环境公益诉讼不要求原告与本案有直接的利害关系。随着社会的发展以及人们环境意识的增强，每个人不仅仅关心自己本身的、眼前的环境权益，而且开始关注环境公益这种公众的、长远的利益。通过维护环境公益来实现对自身环境权益保护的终极关怀。环境公益诉讼的原告在自身利益未受直接侵害的情况下，也可就公共利益提起环境公益诉讼。

　　（二）环境公益诉讼的理论基础
　　1、环境权理论的兴起
　　环境权是指环境法律关系的主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。它是一种新的、正在发展中的重要的法律权利。环境权理论是一种新的法学理论，它是随着环境问题的日益严峻和人们环境意识的提高而逐步提出和发展起来的。环境权理论发端于美、日、欧等工业发达国家，伴随着1972年人类环境会议和1992年环境与发展大会形成了两次理论研究和立法的高潮。环境权作为一项基本人权逐渐被确定下来。环境权是最基本的环境法律权利，是环境社会关系、自然权利和环境道德的法定化。环境权不能被剥夺和丧失，其一旦被剥夺和丧失，环境法律关系主体就不能继续生存和健康发展。既然人们享有享用适宜环境的权利，当这种权利遭受损害时就必须给予救济，使权利主体能够通过司法手段维护自己的权益。这样当环境权遭到侵犯时，公众作为环境权的权利人，不管是否是直接利害关系人，均有权提起诉讼，从而为环境公益诉讼的提起提供了理论基础。
　　2、社会法理基础
　　由于环境侵害的原因行为往往具有社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性，这就使得相关的实体法和程序法也难免打上浓郁的社会性色彩。因此，论及环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。[2]在现实的社会中，社会关系日益复杂，社会公共利益与每个人的利益都息息相关，从某种意义上说，每个人都是社会公益的利害关系人，社会公益的损害，就等于每个人的利益都受到损害。 “法律的社会化”运动导致“公法”与“私法”的界限日益模糊，形成了“私权”与“公权”、“私益”与“公益”相互渗透的“社会法”，以“私”的名义来保护“公”的利益的社会公益诉讼模式是与这种趋势相符合的。从社会法理的视角看，由于环境法较多涉及社会公益，环境法是一种社会法。环境公益诉讼以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。
　　3、诉权理论的新发展
　　按照传统诉权理论，诉权是实体权利的请求权，因而是实体权利在程序法上的延伸。基于这一理论，实体法上的权利成为诉讼的前提。只有基于实体法上的权利受侵害或威胁的事实，才能有效行使诉权。在这种理论的指导之下，形成了实体权和诉权一一对应的机械关系，这种一一对应表现在两种权利的内涵和外延两个方面，不仅要求在内在本质上诉权的行使以实体权为法理依据；也表现在范围上，诉权的请求范围也应以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限。[3]但随着社会发展及公共利益保护的需要，诉权理论朝着新的方向发展， 出现了以“诉的利益”为基础的诉权与实体权利分离的倾向，即如果起诉人提起诉讼能够产生其主张的利益联系，则认为其享有诉权。这就使诉权的考虑基于与起诉权有关的利益，而非权利。通过将诉讼实施权的基础认定为诉的利益，不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护，这就大大扩展了当事人适格的基础。从而为起诉人基于与己有关的环境公益提起环境公益诉讼提供了诉权基础。

　　二、国外环境公益诉讼的立法状况

　　1、美国
　　美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一。美国环境法中规定了公民诉讼，其公民诉讼的基本内容有：
　　第一，在各个单项环境法规中设立专门条款，规定公民诉讼，为公民提供环境诉讼提供具体依据。如《清洁水法》第505条规定：允许公民和各州对任何被指控为违反了《清洁水法》的人提起诉讼。 其他诸如《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单项环境法规都有类似的条款规定，公民正是根据这些具体条款，对非法排污者和未执行环境法规的政府部门提起公民诉讼的。[4]
　　第二，规定公民诉讼前置程序。立法规定公民提起诉讼前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过六十日才能正式起诉。但有关毒性污染物或紧急事件则例外规定，可免除告知的程序要件以争取时效。
　　第四，为公民诉讼规定依据和限制条件。公民进行公民诉讼需要有一定的依据，美国实行与公民诉讼密切相关的排放监测报告制度和颁布“重要违法行为”的标准。其中排放监测报告是指被许可向水体排放污水者必须填写水体排放的报告，报告者必须对其负严格责任，公民实际上就是按照这个排放监测报告监督排污者，并可以据此提起有表面证据的诉讼。美国的环境法律限制公民对非重要的环境违法行为提起诉讼，为了防止公民就非重要的违法行为提起不慎重的诉讼，引起不必要的损失（公民诉讼中胜诉的一方，法院可以免除原告聘请律师的费用。但对那些非重要的违法行为提起不慎重诉讼的公民，法院可以拒绝采用同样的做法）。自从20世纪80年代以来联邦环保局就开始列出“重要的违法行为”的条目，以提醒持证排污者注意，明确自己行为的界限，从而防止违法，同时也使公民诉讼有一定标准。[5]
　　第五，公民诉讼费用的负担。公民诉讼的目的并不是为了损害赔偿，而是督促执法，这是一种公益活动。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用。为了减少对不必要费用的负担，公民可能会放弃诉讼。为了鼓励公众参与公民诉讼、监督执法，美国《清洁水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是合适的。[6]据此规定，本来应当由原告承担的诉讼费用，法院也可以判决由被告承担。这样就大大减轻了原告的负担。
　　综上所述，美国环境法中关于公民诉讼已经形成了一套完备而严密的制度，公民提起诉讼，不仅有法可依，而且有证据可举、有标准可查，这样使公民诉讼有了现实可操作性。
　　2、英国
　　英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济阶段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。[7]在英国，存在一种混合程序，用公法名义保护私权之诉，是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为防止某种而提起诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，为了普通的公共利益而维护法律。[8]]在环境保护方面，英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。比如，英国的《污染控制法》就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。
　　3、其他国家
　　法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。另外德国还有宪法诉讼，它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。此外，菲律宾高等法院在1993年的一个判例中，法官亦授予42名儿童以诉讼权，使之能够以自己的名义和子孙后代的名义提起诉讼，要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐，最后，法官判决对原告的诉讼请求予以支持。原告的胜诉，使得大片森林资源，特别是大片原始热带雨林得以保全。[9]
　　由以上对国外公益诉讼的情况介绍，我们可以得出以下启示：（1）许多国家都根据自己的国情建立了环境公益诉讼制度；（2）通过检察官提起环境民事诉讼这种民事检察制度得到许多国家的采用，许多国家在采用民事检察制度的同时，也允许公民提起环境公益诉讼；（3）环境公益诉讼具有丰富的内涵和程序，如美国的环境公益诉讼也称为公民诉讼，它规定由公民提起环境公益诉讼，美国的环境公益诉讼制度最为完善， 一定程度上代表了环境公益诉讼的发展方向。

　　三、我国环境公益诉讼制度建立的现实依据

　　(一) 我国建立环境公益诉讼制度的必要性分析
　　近几年，中国的局部环境质量虽有所改善，但整体环境在恶化，前景令人担忧；以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。针对环境问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护模式。但在这种模式下，由于行政体制的紊乱和软弱，行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素，致使日益扩张的行政权利不仅未能有效地承担其维护环境公益的重任，甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。[10]可见这种单轨制模式已不适应现实的需要，应积极吸收公众参与环境管理，改变环境保护不力的状况。
　　公众参与环境管理的方式多种多样，其中一个十分重要的方面就是有权对政府的行为及不作为以及其他破坏环境公益的行为提起诉讼，通过司法程序的运作来保护环境。但在我国诉讼制度的现实状况下，这些环境公益诉讼很难提起。《中华人民共和国民事诉讼法》第108条明确规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第41条规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。《最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第13条规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公民、法人或其他组织也可以依法提起行政诉讼。这样公民面对自己没有直接利害关系的环境公益及政府的抽象行政行为就难以提起诉讼，而正是这些行为对环境的破坏更大。现在众多的政府行为对广大范围的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修该会造成河流两岸大规模的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响，因为这类环境方面的影响由全社会承担而并不直接对任何单个公民的利益，按照传统的行政诉讼理论，便没有人有资格对这类环境影响行为提起诉讼。这样对这些最具危险性的政府来说根本没有监督的途径。[11]
　　基于我国环境日益恶化的现实，单轨制保护下政府对环境保护的不力以及在现有的诉讼制度下公民参与诉讼进而实现环境管理的困难，我国有必要建立环境公益诉讼制度，畅通公民提起公益诉讼的渠道，从而更好地保护我国的环境。

　　（二）我国建立环境公益诉讼制度的可行性分析
　　1、我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念
　　从宪法来看，《中华人民共和国宪法》第2条规定， 中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第9条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。通过这几条规定，我们可以看出宪法体现了人民主权，依法治国、保护环境的理念。这些理念体现了人民有管理国家和社会事务、参与环境管理的权利，其具体途径可以多种多样。在法治国家里，司法最终解决原则是一个基本原则，司法是人民维护合法权益，追求公平、正义的最后保障。“虽然我国有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构和人们进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立起人民公仆的观念。”[12]环境公益诉讼制度体现了人民通过诉讼手段参与环境事务管理，实现在法治国家里人民当家作主。由此可见，宪法作为我国的根本大法，为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。
　　从各部门法来看《中华人民共和国环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这体现了检察院作为公益的代表可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，同样可以把它们运用到环境诉讼中，从而为环境公益诉讼制度的建立提供了精神指导。
　　2、环保团体的建立及民众环境意识的提高
　　权利的多元化和社会化是社会发展的趋势。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家和社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，以及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织和非政府组织，其拥有大小不等的社会权力的影响力和支配力也无处不在。[13]在环保方面，随着人们环保意识的增强，众多的环保团体也建立起来。比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。自然之友曾发动了保护珍稀动物滇金丝猴和可可西里保护藏羚羊的著名行动。环保团体的建立及其宣传活动，大大提高人们的环境意识，激起了人们保护环境的热情。赋予这些团体提起环境公益诉讼的权利与当代权利的多元化和社会化的趋势是相吻合的。这些团体将一定范围内个人的的力量聚合在一起，并与公民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。
　　3、司法实践中已有较丰富的公益诉讼的案例
　　1997年12月3日，河南省方城县人民法院《民事判决书》（1997）方民初字第192号支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件。[14]还有许多公益诉讼的案例，比如王英诉富平春酒厂案，邱建东诉黄山地名案，南京东南大学二教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山顶建立观景台案，河南农民葛锐诉郑州铁路分局铁路厕所使用收费案等。2003年，乐陵市人民检察院对乐陵市金鑫化工厂非法炼油，损害了国有资源，造成了环境污染，威胁了人民的健康进行起诉，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危险，后检察院的主张得到人民法院的支持。这些实践中的案例，无论在程序上还是在实体上都为环境公益诉讼的建立积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定了案例基础。

　　四、建立我国环境公益诉讼制度的几点设想

　　前面已经分析过，环境公益诉讼具体表现为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。维护环境公益的刑事诉讼是通过检察机关的公诉追究当事人的刑事责任来实现的。刑法在分则第六章“妨害社会管理秩序罪”里专门设置一节（第六节），明确规定了破坏环境资源保护罪，第六节设置了9个条文（第338～346条）， 包括14种破坏环境资源保护的犯罪。刑事诉讼法对追究犯罪的程序作了具体的规定，追究环境犯罪同样应采用此程序。由于刑法和刑事诉讼法已经对环境刑事公益诉讼作了规定，这里仅就环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的建立提出一些设想和建议。本文把环境公益诉讼的起诉主体界定为任何组织和个人，其中就包括检察院和其他民众。由于二者的地位和性质上的不同，在具体制度的设计上，除共性外也存在一些差异，下文在论述时，对其差异处也进行特别指明。建立我国环境公益诉讼制度的具体设想有以下几点：

　　（一）起诉资格的适当放宽
　　在民事诉讼中，我国民事诉讼法强调的是，起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”。也就是说，依照民事诉讼法提起的环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。由于环境侵害具有间接性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人。再者环境侵害具有潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关系。基于此，我们可以借鉴美国的做法，在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款，规定因环境污染直接或者间接受到侵害的民事主体，均可提起环境侵权诉讼，检察机关或者民众都可提起环境公益诉讼。
　　在行政诉讼中，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政相对人或者是认为被诉具体行政行为侵害其相邻权者。而现实生活中，环境行政相对人的权益不一定遭到破坏，往往是环境公益遭到破坏。另外，抽象行政行为往往同公共利益的关联更为紧密，对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护。基于此，应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境机关的不作为都列入可诉之列。具体立法方式可以与环境民事公益诉讼一样，在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款。与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和第11条关于行政诉讼案件受理范围的规定也应作相应的修改。这样只要行政行为损害了环境公益， 或行政机关有保护环境公益的职责却不作为，民众和检察院就可提起环境行政公益诉讼来维护环境公益。

　　（二）举证责任的合理分担
　　1、环境民事公益诉讼的举证责任的分担
　　民事诉讼中一般的举证责任规则是：当事人对自己提出的主张有责任提供证据加以证明，否则就要承担不利的诉讼后果，即“谁主张，谁举证”的原则。但由于环境污染损害的民事纠纷案件的专业性较强，因果关系的证明十分困难，再加上原被告之间的信息不对称，如果采用“谁主张，谁举证”的原则由原告举证，必然会使其处于十分不利的地位，不利于环境的保护。因此《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。在民众和检察机关提起的环境民事公益诉讼中，由于环境问题的特殊性而不易收集证据，举证责任倒置的规则应得到坚持。
　　2、环境行政公益诉讼的举证责任的分担
　　《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。在环境行政公益诉讼中，仍应由被告行政机关承担举证责任。这是因为行政机关作出行政行为，应查明相关事实，做到事实清楚，证据确实充分，既要合理，又要合法。当原告起诉行政机关的行为损害环境公益或有关行政机关有保护环境的职责却不保护环境时，行政机关就应举出证据加以证明，否则就要承担相应的法律后果。

　　（三）诉讼费用承担上的适当改进
　　就环境诉讼的费用而言，其数目相当大，再加上因果关系的证明，涉及科技知识的运用，其所需费用之巨，非一般的民众所能承受。再者来说，民众提起环境公益诉讼是为了维护环境公益，受益人也不限于本人，往往是不特定的多数人或整个社会。如由原告独自承担诉讼费用就不公平，也会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因此我们应修改《人民法院诉讼收费办法》第26条关于原告不预交案件受理费的规定，把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围。从而保证民众不致因负担诉讼费用显有困难而放弃对环境公益的保护。另外，美国的《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任何一方。按照这一规定，依惯例由原告承担的律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理费用，[15]此规定也值得我们借鉴。我们可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，对环境公益诉讼费用承担作相应的规定。检察院在提起环境公益诉讼时，如其要承担必要的诉讼费用，可由国库支付。

　　（四）原告奖励制度的建立
　　由于环境公益诉讼费用不同于一般的环境诉讼，虽然环境公益诉讼的原告通过环境公益的维护可能最终会受惠于此，但总没有自身私人利益的维护更能引起人们进行环境公益诉讼的积极性。人们作为自身权益的最大维护者，具有趋利避害的共性。如果人们花费大量的时间、金钱、精力来进行环境公益诉讼，而自身从中受益甚微，每一个理性的经济人都不会作出此种选择。对环境公益诉讼的原告进行奖励不失为一个好的方式。美国《反欺骗政府法》规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，原告有权从被告的罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。[16] 这种方式值得我国借鉴，我们可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，规定民众进行环境公益诉讼可以获得奖励的比例。通过经济上的激励来调动民众对危害环境公益的行为提起诉讼的积极性，引导、鼓励民众提起环境公益诉讼的行为。

　　（五）防止滥用环境公益诉讼的规定
　　由于环境公益诉讼的原告不要求与本案有直接的利害关系，一般民众提起的环境公益诉讼实行举证责任倒置，原告事前不需要花费大量的精力收集证据，再加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。再加上提起环境公益诉讼的个人动机的复杂性，并不排除功利及追求新闻炒作及追求奖励的初始动机，这也加大了滥诉的可能性。滥诉的提起给本来就有限的司法资源造成了极大的浪费，并使被告被一个莫名其妙的案由卷入诉讼之中，耗时耗力，并对自己的名誉造成了不好的影响。因此有必要对滥用环境公益诉讼的行为进行防治。
　　1、建立行政先置程序
　　由于环境领域国家的行政管理占据十分重要的地位，环境公益的损害直接或间接与行政机关的执法不力有关。如果越过行政程序直接提起环境公益诉讼就很容易造成行政机关对其职责的懈怠，不利于发挥行政执法及时有效的优势，也会使滥诉的提起少了一个顾忌。因此应设立行政先置程序，不妨借鉴美国的做法，在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，让起诉人在提起诉讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，起诉人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。这种先置程序对滥诉的提起具有一定的预防作用。
　　2、实行滥用环境公益诉讼侵权责任制
　　在美国，滥用诉讼构成一种独立的民事侵权行为责任。其基本含义是：被告恶意地、没有合理和合适的理由，使原告限入一种刑事的诉讼或者民事诉讼；诉讼的结果有利于原告，即被告造成的诉讼失败，原告因此受到损害，在这种情况下，原告可以提起滥用法律诉讼的侵权行为诉讼。[17]这种滥诉侵权责任制的建立可以有效地制止滥诉的发生。我国应在《环境保护法》和各个单项环境法规中作出明确规定：起诉人没有合理理由故意或过失地实施环境公益诉讼行为，导致了被告人遭受了损害的后果，起诉人应为此承担相应的侵权责任。除承担消除影响、恢复名誉和赔礼道歉外，还应当赔偿受害人的物质损失。对检察机关滥用环境公益诉讼的，通过国家赔偿程序解决 ；对其他民众滥用环境公益诉讼的，通过普通的民事诉讼程序进行解决。通过滥用环境公益诉讼侵权责任制的建立，我们可以达到在鼓励民众提起环境公益诉讼的同时，又防止某些心怀不良动机的人利用环境公益诉讼达到不可告人的目的和草率地提起环境公益诉讼，从而避免司法资源的浪费和经济、社会秩序的破坏。

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　　[16] 张明华：《环境公益诉讼制度刍议》，载《法学论坛》，2002年第6期．
　　[17]转引自徐爱国：《英美法中“滥用法律诉讼”的侵权责任》，载《法学家》，2002年第2期．

论文：

环境公益诉讼立法研究

作者：杨留强（昆明理工大学法学院） 中国环境法网 2007年2月5日

　　【摘要】“无极事件”再次突显出我国环境公益诉讼立法的紧迫性，要进行环境公益诉讼立法就必须对环境公益诉讼的内涵和特征有清晰的理解。通过对国外环境公益诉讼立法的考察，对我国立法现状的分析以及对我国立法可行性的研究，我国环境公益诉讼立法的条件已经成熟。我国应该借鉴美国模式，同时立足本国实际；既要保障诉权的行使，又要规制诉权的滥用；环境行政公益诉讼要引入“禁令判决”；环境民事公益诉讼要对现有责任承担方式的进行改造。
　　【关键词】环境公益诉讼 禁令判决 恢复原态 承担损失

　　《无极》剧组对云南香格里拉碧沽天池自然景观造成破坏的事实虽已被公之于众，由于我国法律制度的不完善，该事件依照现行法律规定并不具有可诉性。民众在义愤填膺痛斥大腕失德之余的束手无策再次例证：没有公民权利制度化的保障和违法者承受得不偿失的严厉处罚，利益和权势的勾结就不能得到有效遏制，环境保护也会变得举步维艰。因此，要破解“无极事件”的法律尴尬，须尽快进行环境公益诉讼立法，充分发挥利益激励作用，实现政府、企业和公民或NGO三种力量的协同。
　　环境公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事、行政诉讼的诉讼活动。对此新型诉讼制度，各国称呼不一，如环境民众诉讼、环境公民诉讼但其内涵基本一致。[1]在这种诉讼中，被诉行为侵害的是某一社会群体的集体环境权益，而不是直接损害某个人的私人利益。[2]环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼两种模式。环境公益诉讼具有以下特征：原告资格的多元性，可诉对象的双重性，诉讼目的的公益性，诉讼过程的国家干预性，诉讼功能的预防性和补救性，裁判既判力的扩张性。

　　一、国外立法模式的考察

　　公益诉讼(actiones pulie popul)起源于古罗马，而且有公益诉讼和私益诉讼(actiones pfivatae)之分，以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，仅特定人才能提起，叫私益诉讼； 以保护社会公益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起，叫做公益诉讼。[3]
　　(一)英美法系
　　1.美国。美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围，若它们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，公民或社会团体就可以此为由请求司法审查。《清洁空气法》还首创了著名的 “公民诉讼条款”，以此建立了公民诉讼制度。[1]美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，目的都在于维护公共利益。公民诉讼虽然以“公民”为名，但实际上任何个人、团体、包括企业、州政府，都可以提起诉讼。[4]
　　2.英国。在英国，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济，只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官由自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼。这种为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度可以认为是公益诉讼的一种过渡型形态。[1]
　　(二)大陆法系
　　1.德国。德国法院对团体诉讼倾向于保守的态度，仅在几个特定的法律领域内赋予团体以团体名称起诉的权利。1976年原西德在制定《自然保护法》时，曾有人提出为将团体诉讼制度适用于环境保护领域，应在该法中肯定民间环境保护组织的团体诉讼地位，但因诸种原因遭到否决。近些年，随着环境保护的呼声日高，这一问题再次被重视，学界不满足于团体诉讼制度的现状，开始探索新的途径，以解决环境损害赔偿的群体诉讼问题。[5]
　　2.意大利。在意大利，团体诉讼最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大至环境法的范围。1986 年7月8日发布的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提起诉讼。[5]

　　二、我国环境公益诉讼的立法现状

　　在我国，尽管已有环境公益诉讼的案例，但其诉讼过程的艰辛和法律适用的尴尬无不表明我国有关环境公益诉讼法律的缺失。
　　(一)实体法上规定的不明确
　　《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。 《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务， 并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。虽然这些零星的规定与环境公益诉讼有关，但由于这些规定过于抽象，缺乏可操作性，使得这些零星的与环境公益诉讼相关的规定在实践中无法充分发挥其应有的作用。
　　(二)诉讼法上规定的缺陷
　　民事诉讼方面，《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这就要求提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。行政诉讼方面，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”， 这就排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”，但这仅是支持起诉的体现，检察机关并不能以此为依据提起环境公益诉讼。
　　由于我国民事诉讼法和行政诉讼法采用的是当事人适格或正当当事人理论，为限制当事人诉讼权利的滥用，要求诉讼实施权的基础为诉的利益。诉的利益有直接利益和间接利益，个人利益和超个人利益之分。而环境利益是一种以公益为主兼有私益，个人利益和超个人利益相互结合的利益。这种将诉讼资格限于具有足够利益的本人的理念难以适应社会的发展，特别是在环境问题等涉及公共利益方面显得苍白无力。

　　三、我国环境公益诉讼立法的可行性

　　我国环境公益诉讼立法的必要性毋庸质疑，通过改革开放以来的法律实践和近几年理论界的研究，环境公益诉讼立法也是可行的，现在已是万事具备，大家千呼万唤翘首以待环境公益诉讼立法的出台。
　　(一)理论准备日趋成熟
　　1.实体上公众环境权理论。法律并不创设利益，法律主要通过赋予利益主体一定的权利来达到保护利益的目的。当环境公益的维护日益成为主流社会价值时，迫切要求赋予一定的主体以权利来实现对环境公益的保护，这种权利就是我们所说的“公众环境权”。[6]环境公益诉讼是公众环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的基本标志，特别是政府机关侵害了环境公共利益时， 为有效地维护公众环境权，要求我们在法律上必须有所突破，赋予公众提起环境公益诉讼的权利。虽然现行法律仅限于规定国家的环境管理权力和公民的环境保护义务，但学界就创立公众环境权已基本形成共识。
　　2.程序上信托理论。信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。“公共信托”理论来源于罗马法，是指：空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。[7]美国学者Jose Sax于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预》的文章，将公共信托理论用于环保领域。[8]公共信托理论是建立诉讼信托理论的基础，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是产生诉讼信托。
　　信托理论对我国环境公益诉讼立法有重要借鉴意义。《信托法》第六章专门规定了“公益信托”，第60条第6款规定：“为发展环境保护事业，维护生态环境可以设立公益信托”； 第61条规定：“国家鼓励发展公益信托”，公益信托解决了公民个人主张权利的依据问题，该条规定可以视为环境公益诉讼的权利基础。国家或政府作为受托人对于环境资源依法行使所有权和环境行政管理权，承担环境保护的义务。如果国家或政府滥用权力或损害受托人的利益，公民可以主张权利。
　　(二)法律依据基本到位
　　1.从国内法来看，环境公益诉讼立法有其法律依据。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。 该条规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利，其中的“通过各种途径和形式”从理论上分析应当包括“诉讼”的途径和形式；《宪法》第129条又规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。 既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯环境公益的行政行为，当然就有权实施监督。只是对监督方式未作明确规定，既然检察机关在维护环境公益方面的效用是明显的，当然应该确立诉讼方式。
　　2.从国际法来看，有关国际环境法律文件明确规定了公众在环境事务中有诉诸司法的权利。1998年的《公众在环境事务中获得信息，参与决策，诉诸司法权利的奥胡斯公约》规定：“公众的环境知情权、决策参与权受到有关公共机构的不当处理时，有权诉诸法院和其他独立的公正的机构”，同时要求各国的“法律和制度必须保证这个问题是可诉的”，并且“国家应该为这一权利的实现提供程序保证，在环境问题上诉诸司法，获得救济的权利成为环境权实现的最后的法律保障”；1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》规定：“各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情和参与。应使公众能够有效地利用司法和行政程序包括补偿和补救程序。”
　　(三)社会基础已经具备
　　1.我国民主和法制的发展和完善。环境公益诉讼立法的社会基础在于民主的发展和法治的进步，在一个法律不完善，法律制度、机构、设施不健全，国民和政府官员法治观念淡薄的国度，要进行环境公益诉讼立法无疑是在建造华而不实的空中楼阁。我国自改革开放以来，法律日臻完善，法律制度、机构、设施逐步健全，国民和政府官员的法治观念不断提高，这为环境公益诉讼立法奠定坚实的根基。
　　2.民众素质的提高和环保团体的发展。公民法律意识的提高是市场经济的伴生物，随着现代市场经济在我国的确立，人们不在停留在满足于物质生活的富足，更要求享有健康安全的环境；人们法律意识的提高又催生出以维护环境公益为宗旨的团体组织，通过这些团体，人们可以更有效地以法律为武器与侵犯环境权益的行为作斗争。目前我国的环保社团约有1600余个，随着小政府大社会格局的形成，将为环境公益诉讼立法创造了良好的条件。

　　四、对我国环境公益诉讼立法的设想

　　 我国的环境公益诉讼立法既要立足我国国情，又要借鉴各国的通行做法：举证责任倒置、无过错责任和原告负一般的举证责任原则；诉讼所获利益归于国家，对原告进行奖励；诉讼费用原则上免缴，原告败诉时适当缴纳； 建立专门的环境法庭；提高法院受理案件的级别；不受诉讼时效的限制；不适用调解等。
　　(一)如何在法律上规定环境公益诉讼
　　将环境公益诉讼分别纳入民事诉讼法、行政诉讼法，还是将其规定在环境保护法里面是值得关注的问题。在实体法中规定提起诉讼的权利在我国并不鲜见，是否能以修改环境保护法为契机将环境公益诉讼加以规定呢？笔者认为不可。其一，环境保护法是实体法，对环境公益诉讼程序作出详细规定，将使环境保护法不伦不类；其二，环境保护法是义务本位法，主要规定国家的保护环境责任，而环境公益诉讼则是权利本位，二者性质不相容。因此，笔者认为环境公益诉讼的诉讼程序应主要规定在民事诉讼法中，对环境行政诉讼的特殊部分在行政诉讼法中加以规定，行政诉讼法没有规定的，则适用民事诉讼法；环境保护法仅作宣示性的原则规定，明确公民、环保组织和特定国家机关有起诉的权利。
　　(二)如何保障诉权的行使和规制诉权的滥用
　　如何界定原告资格和规制诉权的滥用是环境公益诉讼的核心问题。环境公益诉讼的目的是维护环境公益，原告的资格自然不应限于与案件的直接利害关系者，各国环境公益诉讼的实践，都反映出为了纠正公共性不当行为采取的管理不再是过度强调当事人适格理论，因此，原告资格范围是不断扩大的趋势。[9]学界争论的焦点是原告资格应该扩展到什么程度，是无所不包覆盖全体公民、环保组织和检察机关，还是有所保留呢？大致有三种思路： 第一，提起公益诉讼的主体只能是检察机关；第二是将提起公益诉讼的权利赋予全体公民、环保组织和检察机关，但对公民和相关组织设置前置程序；第三是公民、环保组织既可以先向检察机关提出，要求后者起诉，未果时可以以自己的名义向法院提出，检察机关也可直接向法院提起环境公益诉讼，一旦检察机关向法院提起环境公益诉讼，法院则必须无条件地开庭审理。
　　笔者认为第二种思路最为合适，环境公益诉讼是诉权多元化的必然结果，国家权力社会化的重要表现就是诉权的社会化，在国家没有能力担任社会保姆的现代社会，应该由社会来保护自己。第一、三种思路之所以强调检察机关的作用，目的就是为防止诉权的滥用，却阻碍了公民和环保组织诉权的行使，不利于及时制止环境危害行为和监督行政机关依法行使职权。设置穷尽行政救济、设立保证金、严格限定立案受理等前置程序足以避免诉权的滥用。
　　(三)环境行政公益诉讼“禁令判决”的引入
　　我国《行政诉讼法》和司法解释规定了维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决等六种判决种类；针对环境行政公益诉讼的特点和有利于保护环境公益的原则，建议增加禁令判决这一新的判决形式， 禁令判决是指法院作出的禁止行政主体实施某种违法行为的判决，英国用禁令禁止行政当局超越权限和滥用权力的行为，特别是禁止许可证发放单位制定违反法律的规定或发放允许违法行为的许可证。[10]
　　(四)环境民事公益诉讼对现有责任承担方式的改造
　　我国的《环境保护法》仅规定排除危害和赔偿损失两种环境民事责任承担方式，当然在环境民事诉讼中在《环境保护法》没有规定的情况下，也可适用《民法通则》的停止侵害，排除防碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉等责任承担方式。笔者认为在环境民事公益诉讼中适用赔偿损失和恢复原状这两种责任承担方式是有问题的。赔偿损失以赔偿当事人遭受的全部损害为原则，既包括直接损失又包括间接损失，事实上没有几个环境侵害者能承受如此大的赔偿数额，而且环境问题上对间接损失的认定也是很困难的；另外，在环境问题上，对恢复原状也是另人怀疑的，在民法上恢复原状是指使当事人双方之间的利益关系回复到物理状态下的原状，或者回复到价值层面上的原状的含义。试想对河流的污染多是众多污染者造成的，由谁负责恢复原状？如何才能恢复原状呢？《无极》剧组对珍贵树木的砍伐，就算责令其种植幼树，又需要多长时间才能恢复原状呢？故笔者认为在环境民事公益诉讼中，赔偿损失应置换为承担损失，且以承担直接损失为限；恢复原状应置换为恢复原态，且以恢复到破坏前的初步生态为限，这并不意味着损害者的责任将会减轻，因为各种承担方式是可以合并适用的。

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　　[7] Gerry Bates.Environmental Law in Australia (3).Butterworths,1992,ｐ.373.
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文章：

创新和完善我国环境公益诉讼立法

科学时报 作者：常纪文 中科网（中国科学院） 2007年7月27日

　　美国环境公民诉讼的判例法制度虽然产生于“三权分立”的政治结构，但是却具有技术性的特点，在实行成文法的中国，完全可以结合自己的国情从技术层面转化到环境立法和诉讼立法的具体规定之中。在转化时，可以采取如下措施：
　　在宪法层面上，要修订宪法，肯定公民的环境权，肯定社会性的环境权益，并确认司法救济对于保护公民和社会环境权益的作用。
　　在环境行政诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的；并按照以下思路修订《行政诉讼法》和《环境保护法》，以建立环境行政公益诉讼的标准和范围：一是承认公民和全社会的环境权，明确环境保护社会团体的地位，承认它们的社会作用，建立良性循环的公众监督法律机制。 二是扩展环境行政损害的范围，把损害从目前的环境要素的损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展至视觉、精神感觉等方面的非实质性损害。三是扩大社会团体以及非直接利害关系人行使环境行政起诉权的案件范围：环境和其他社会团体以及非直接利害关系人的合法环境权益因环境行政行为受到非实质性的损害时，授予他们以行政起诉权；环境和其他社会团体的成员的合法环境权益因环境行政行为受到实质性或非实质性的损害时，承认该社会团体代表其成员起诉的权利；在排除环境妨害或消除环境危险的诉讼中，建立社会团体和与本案无直接利害关系的民众支持环境行政诉讼的制度，在条件成熟时，还应确认各级政府及其职能部门、检察机关提起环境行政诉讼的权利，以弥补私人主体提起环境行政公益诉讼制度的不足。四是建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度。值得指出的是，环境公益行政诉讼的提起应当遵循一定的前置程序，即原告在起诉前的一定期限通报有关的行政部门，如果被通报的行政部门不予理睬或者行动不合法律的要求，通报人就可以向法院起诉。另外，为了保证行政行为的公信力和其他人的利益，起诉最好应当在一定期限内进行，这也为国内外立法所广泛认可。
　　在环境民事诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用社会公共利益限制市场经济条件下不断膨胀的环境民事权利，以实现预防和治理环境问题的目的，建议按照以下思路修订《民事诉讼法》和《环境保护法》：除扩展环境民事损害的范围、扩大环境和其他社会团体行使环境民事起诉权的案件范围、建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度外，把美国的“介入诉讼”和我国的第三人参加诉讼的制度相结合，对于那些视觉美、娱乐美等环境利益受到损害的公民和社会团体，授予其第三人的诉讼身份，允许其参加或者介入那些以国家机关为原告、企业或者私人为被告的实施环境法的诉讼进程。为此，还要规定其介入诉讼的时间和程序，规定其介入诉讼可提出的诉讼请求和应享有的诉讼权利等。只有这样，才有利于社会团体和民众对大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。同样地，环境公益民事诉讼的提起也应当遵循一定的前置程序。
　　一些官员和学者可能担心，通过肯定环境公益诉讼制度的立法，不仅使环境保护行政机关和国有大中型企业陷入诉讼的旋涡，难以自拔，还会增加本已不堪重负的法院的审判工作量。在美国，《清洁空气法》和《清洁水法》设立公民诉讼制度时也遇到类似的争论和阻力，制度实施的初期也遇到了诉讼案件的多发期。但是实施十多年后，联邦和州法院发现，由于公民诉讼设立了起诉前60天通报、原告申请初步禁令要事先提供担保等前提条件， 滥诉的现象并不多，环境保护的效果也很明显。政府和企业则认为，法律设立的“公民诉讼”威慑之剑时刻悬于头上，有利于他们形成科学、谨慎和负责的环境管理思维和模式。基于同样的道理，如果我国的环境公益诉讼制度设计合理，我国官方和学者的担心，从长期看，是可以克服或者避免的。

(作者为中国社会科学院研究员)

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