聚焦社会百态

“维稳”新思路：利益表达制度化，实现长治久安

作者: 清华大学社会学系社会发展研究课题组 2010-04-14
【南方周末】本文网址：http://www.infzm.com/content/43853

 

新大禹治水 堵不如疏

　　成立“维稳办”、“综治办”，设立专项“维稳基金”，强调“领导包案”、“属地管理”，推行干部考核中的“零指标”等这些安排，难以从根本上治理社会矛盾和冲突。所以，破除传统的维稳思维，形成关于社会稳定的新思维至关重要。

　　随着社会矛盾增多，社会稳定已成当今社会的一个“结”。它既是现实，也是心理的。担心社会不稳定，成为一种集体无意识的忧患情结。

　　今日的中国是世界上社会矛盾和冲突最严重的国家吗？显然不是。今日的中国是世界上发生社会动荡可能性最大的国家吗？显然也不是。但中国是在维稳上投入力量最大的国家之一。

体制化矛盾调处模式和制度化矛盾调处模式的对比

	体制化（或运动式）	制度化
社会背景	传统体制、利益分化程度低	转型体制、利益分化程度高
对矛盾基本看法	静态稳定	动态稳定
适用矛盾类型	突发冲突、遗留问题、危机管理	社会矛盾、利益冲突、常规治理
工作方式特点	行政主导、属地管理、刚性体制、行政命令、手段单一、强制性、不计成本、一刀切	公共治理、法制化、谈判协商、追踪问答、弹性体制、积极疏导、具体问题具体分析
政府角色	同包统揽、直接卷入、成为矛盾焦点	多元参与、搭建平台、作为调处中介人
社会角色	社会组织薄弱、缺乏自我调解能力、过度依靠政府	作为合作主体之一、凝聚利益、表达诉求
效果评估	弱化法律威信、助长投机心理、治标不治本、成本高昂、社会冲突呈现爆发式特点	培育法治精神与公民意识、降低成本、标本兼治、对社会冲突有较强可预期性与可控性、体制具有对矛盾冲突的容纳能力

　　我国目前正处在重要的社会转型时期，需要对一些重大问题做出准确判断和抉择。如何判断目前的社会矛盾，判断与此相联系的社会失序的可能性，从而对发展中的一些重大问题正确抉择，已迫切需要解决。

急需降低的维稳成本

　　近年，各地维稳投入急剧上升，已成为地方政府一项占相当比重的常规支出。据统计，我国今年用于内部保安的预算达人民币5140亿元。据《2009年预算执法情况及今年预算草案报告》显示，公共安全财政支出去年增加16%，今年将再增8.9%，增幅超过军费，实际金额与国防开支相差无几。

　　目前还要大量人力投入。由于“零指标”和“一票否决”的巨大压力，地方政府不但要把维稳当作首要任务，扩大编制、增设“维稳办”、“综治办”等机构，而且往往大规模动员，力保辖区无事。对于部分可能制造“麻烦”的人员，采用“多跟一”，实施24小时监控。这给基层干部带来了巨大的工作压力。地方政府有时还会发动大量志愿者，配合相关部门。

　　在一些地方，维稳已经对政府的正常工作造成影响。非常时期，基层政府许多工作人员都有“承包”的任务。

　　如果不改变现有的工作方式，维稳成本将成为日益沉重的负担。更不利的是，为完善市场经济和构建和谐社会所必须的一些重要改革，可能因此被延迟。

要超越维稳与不稳定的循环

　　现有的一些做法，较难避免一个循环：越是要强调社会稳定，部分基层政府就越不能接受民众的利益表达，利益格局就越倾斜。由于正当的利益要求不被接受，一些群体或个人就只能采用体制外的方式表达不满，导致社会矛盾越加激烈，维稳只好被不断强化。

　　社会矛盾的解决原本是一种博弈的过程，一旦“是否影响稳定”成为官员解决问题时的选择标准，可能影响稳定的，就努力解决；不会影响稳定的，则尽量拖延。长此以往，民众或许会将所谓“闹”作为博弈的一种手段。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，就是由此而来。

　　这些问题，迫切需要正视。

不当维稳易变成维护强势群体利益的工具

　　目前我国社会结构高度分化，不同的群体和阶层的利益开始出现明显差异。这些利益本身往往并无“对与错”的差别，只要是合法的，都是正当的。

　　问题是，不同群体或阶层追逐自己利益的能力明显不同。诸如农民工和城市下岗职工等弱势群体，缺乏体制内的利益表达渠道和利益谈判能力，不仅无法影响事关切身利益的政策制定，也难以通过谈判等方式维护自身权益。另一方面，一些占有大量资源的强势群体，则已初步显示了通过各种渠道影响公共决策的能力。

　　如果以稳定为由不允许农民工集体追讨被拖欠的工资，不允许被拆迁户就拆迁补偿进行讨价还价时，维稳工作就容易变成维护不法企业和承包商利益的工具，成为维护开发商掠夺被拆迁户利益的工具。

　　这类结果，需要尽量避免。

正常利益表达可以遏制社会失范

　　正当利益不能顺畅表达，可能助长社会基础秩序的失范：腐败盛行；国民收入和财富分配有相当部分是以灰色甚至黑色的渠道进行，贫富悬殊的趋势难以遏制；潜规则盛行于社会；强势利益集团肆无忌惮；社会公平正义遭受侵蚀；人们对统计数据失去信任感；社会认同和社会凝聚力在流失；不同社会群体之间出现疏 离，缺乏平等有效的沟通和互动……这些问题，才是影响社会稳定的真正的长期的祸患。

　　现代社会中，最根本的规则就是法律。在处置矛盾比较集中的计划生育、征地拆迁、国企改制等重大社会问题时，不能以行政方式替代司法方式。否则，某些 社会矛盾和社会冲突虽然得到权宜性的解决，但却同时导致社会生活的无规则化。

运动式治理易陷入“治标不治本”困境

　　对某些基层政府的一些做法，需要认真反思。

　　目前，部分基层政府以垂直命令、政治动员的方式，在某些特定的时期集中调动力量，以解决一些比较尖锐的矛盾和冲突。这种方式具有行政主导、不计成本、“一刀切”、“一阵风”等特点，是一些地方政府目前运用最为广泛的维稳工作方式。

　　实践证明，运动式的治理模式可化解一些各种久拖不决的遗留问题，成功完成诸如“平安奥运”、“国庆大典”这样的任务，也可以有效应对SARS等突发性的公共危机事件。在可预见的未来，运动式的方式也不能一概否定，比如对某些“历史遗留问题”，采取集中精力、各部门联合办公解决，仍属必要。

　　但同时要看到，运动式治理往往追求一时功效，更多地依靠权力或权宜措施，工作轰轰烈烈，但很难形成制度化的积累。在面对复杂而琐碎的以利益冲突为主的常规化社会矛盾时，易陷入“治标不治本”的困境。这种方式还可能忽视法律的作用，容易把正常的利益表达上升为政治问题和刑事问题。

　　在处理社会矛盾和社会冲突时，防卫过当。“严防死守”、“消灭在萌芽状态”等，成为维稳工作中经常而普遍使用的语言。有时，这不仅无助于矛盾化解， 反使政府成为矛盾焦点。

　　之所以出现体制性防卫过当，一是由于对社会冲突严重性的判断出现偏误，另一方面则是某些地方政府在处理社会矛盾时缺乏自信，担心小冲突导致社会动荡。

　　地方官员也往往两难：要积极推动经济，难免引发新的利益纠纷；又必须保持地方稳定，杜绝任何尖锐的社会冲突和恶性事件。上级要求“把矛盾解决在基层”，然而，条块分割造成的矛盾或者国家不同政策法规之间的冲突等，基层政府又不具备解决这些矛盾的资源和权力。

　　这样，当面临可能“威胁”地方稳定的社会矛盾与冲突时，地方领导人往往缺乏周旋的空间，进退失据。他们只能自上而下“层层加码”，只求尽快平息事端，尽量在任期内不出事。

“花钱买平安”也可能带来后患

　　近年，在面对那些基于具体利益冲突，同时又不具有扩散性的社会矛盾时，一些地方政府更多地使用经济方式来解决问题，即“人民内部矛盾用人民币解决”。“维稳基金”在各级政府中普遍设立。

　　用经济手段解决利益问题，比用高压方式来解决利益冲突前进了一步。但“花钱买平安”也可能带来后患。因为它往往无法可依，有时是政府用公共财政来为一些企业或相关方面埋单，缺乏规范。这会助长民众中存在的“不闹不解决”的预期。如果只求息事宁人，不仅会严重增加化解社会矛盾的成本，不能真正促进社会 公平，而且会破坏全社会的包括是非观、公正观在内的价值理念。

维稳理想目标是做到“案结事了”

　　任何社会对社会矛盾和冲突的解决都需要一个“到此为止”的机制，在司法程序中，就是终审判决。维稳工作的理想目标是做到“案结事了”，形成一个矛盾基本化解、各方都能接受并遵守执行的方案。

　　目前，由于缺乏程序性和法律效力，信访制度难以有效地终止矛盾和纠纷。我国已建立起市场经济和依法治国的基本框架，但行政权力仍是社会的中枢。对于普通民众而言，政府的权威仍远远大于司法的权威。一旦利益受损或受到不公正对待，人们总是习惯于通过上访等渠道向政府求助。

　　然而，进入信访渠道的案例，只有千分之一左右得到解决。问题得不到解决的上访人员，可能寄望于“青天大老爷”而一访再访。地方官员迫于对上负责的政绩压力，采取截访、销号、拘留、劳教等手段阻挡上访。这会产生更多新矛盾。如果得不到及时纠正，可能影响全局。

　　与此同时，一些矛盾和纠纷并未能进入司法渠道。那些即使进入了司法渠道的矛盾和冲突，也可能由于相关各方对司法裁决和判决缺乏足够的尊重，而出现 “立案难”、“审理难”、“执行难”和“再审难”。现实中涉法涉诉的信访案例的大量出现，正表明许多案件是在司法渠道和信访渠道中并行甚至不断往返的。

　　这种情况下，破除传统的维稳思维，形成关于社会稳定的新思维至关重要。

　　维稳不是要消除利益冲突，而是要设立规则近年的冲突，征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等是主要起因。基本是利益之争，属人民内部矛盾。其实，多数矛盾并不存在政治或意识形态因素，只是利益矛盾和利益冲突。一个多元现代社会，这些冲突是日常生活的组成部分。

　　基于利益的冲突，是理性冲突。利益矛盾不同于政治矛盾，也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾。它可以用谈判、讨价还价等理性方式解决。因此，维稳不是要消除利益冲突，而是要为其设立规则。良性的体制不是要消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式化解冲突。一定要避免将一般社会矛盾与威胁稳 定的政治危机混为一谈。

准确评估社会形势才能从容应对

　　因此，需要对目前社会形势有一个基本判断。可以概括为三句话：第一，经济快速发展；第二，政治基本稳定；第三，社会矛盾突出。

　　总体而言，某些矛盾的表象虽然具有一定的挑战性，但并不足以构成对社会基本稳定的威胁，更不致影响人心思治、民意向稳的基本趋势。

　　要准确判断，还要破除一种“不稳定幻象”。它是指一种社会矛盾和社会冲突看起来在不断激化，社会稳定面临严重现实威胁的感觉。这种幻象似是而非。它之所以产生：首先，有地方不加区别地将许多社会矛盾加总为不稳定因素。有的中学，甚至将学生对伙食的意见也列为不稳定因素；即使所谓群体事件，也包含了极 为不同的内容，许多与社会稳定并没有直接关系；相当一部分幻象，仅仅源于缺少解决问题的有效措施造成的“棘手感”。

　　如果将完全可以避免的“不稳定”排除在外，“不稳定幻象”就会大量减少。

　　综上，只有正确定义矛盾冲突的性质，准确判断社会动荡的现实可能性，我们才能走出认识误区，以一种从容自信的心态应对，解决真问题，达到长治久安。

有权利的保障才有社会的稳定

　　最值得注意的是，不要将民众的利益表达与社会稳定对立起来，不要将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。

　　当前，已经形成了以失地农民、进城民工、城市下岗职工、拆迁户等为代表的弱势群体。在利益遭受侵害时，这些群体的资源相当稀缺，无法有效整合利益，无力通过利益表达维护自身权益。因此，在与强势群体发生利益矛盾和冲突时，往往处于一盘散沙、失语失声的境地，有时不得不寻求用体制外的方式抗争。而这些 方式所带来的不稳定威胁，又使其受到进一步阻遏。

　　大量研究表明，在诸多矛盾冲突事件背后，是利益表达机制的缺失。若不从根本上解决利益失衡与社会公正的机制问题，一味以稳定为名阻止合法的利益表达，则只会积聚矛盾，使社会更不稳定。

　　温家宝总理在2010年全国人大会议上提出，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”。就此而言，新的稳定逻辑应该是：维护宪法所赋予的公民权利，有权利的保障才有相对的利益均衡，有利益的均衡才有社会的稳定；这才是解决社会稳定问题的治本之道，就此意义而言，维权就是维稳，维权才能维稳。

建立利益均衡机制

　　这种新思维的关键是：转变政府职能，建立有限政府，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，政府扮演规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色；使法治成为解决冲突的长效手段；建立利益均衡机制，为社会不满情绪的宣泄提供制度化管道；促进民间组织的发育，形成化解冲突的社会机制。

　　利益均衡机制的建立，是形成解决冲突新模式的核心步骤。这涉及到一系列互为条件的制度创新。以下机制的建立应进入决策视野：
　　1.信息获取机制。要求各方面对相关信息主动发布或经申请发布，保证公众的知情权：公众有阅览卷宗、参与听证等权利。只有信息公开、透明、充分、真实，公众才能及时了解事关自身利益的公共事务，才能在第一时间保护自身的权益。信息的不公开及暗箱操作，是致使一些利益矛盾和冲突产生并激化的重要原因。
　　2.利益凝聚机制。要有效地解决利益矛盾和冲突，必须有一个利益要求凝聚和提炼的机制。分散的、散射的要求，很难在决策层面上处理。不同群体掌握的 资源和表达能力差异很大，集体表达、沟通与协商对于弱势群体就尤为必要。经验表明，经过凝聚的利益诉求，也更容易通过谈判和仲裁的方式获得解决。
　　3.诉求表达机制。需要增加公众参与的环节。在涉及公众利益的问题上，以听证、表意、监督、举报等方式向公众提供表达的渠道。同时，也要设置相关制 度，使利益各方均可以通过大众媒体等方式充分表达各自诉求。
　　4.施加压力机制。强势群体拥有的资源多，争取利益的手段也多；弱势群体要有为自己争取利益的能力，必须得有特殊的施加压力机制。当然，施加压力的机制需要法治规范，但如果没有这样的机制，弱势群体的利益就无法保障。
　　5.利益协商机制。在利益诉求明确表达的基础上，矛盾各方按照法律的渠道和程序谈判协商，自主解决其利益矛盾。当社会群体在一定规则下，通过协商谈判公平有效地自行解决利益纠纷时，社会就初步实现了自我管理。这时，政府无需事事介入，既减轻了行政负担，也降低了社会成本。目前，迫切需要建立劳资双方的协商谈判机制。
　　6.调解与仲裁机制。它是一种矛盾终止机制。若矛盾双方无法达成妥协，第三方的调解或仲裁就是一个不可缺少的程序。能够担任最后仲裁者角色的，就是政府和司法机构。政府尽管不必直接包办一切，但可以规范整个协商谈判体制，既是谈判平台的提供者，也是谈判规则的制定者，更是谈判结果的保障者。

　　这六个方面，在建立利益均衡机制中相互配合，层层递进，缺一不可。其中，利益凝聚机制和施加压力机制特别重要。建立利益凝聚机制，关键在于形成利益诉求凝聚和表达的载体。

体制化难以根治社会矛盾和冲突

　　似乎存在一种解决社会矛盾和冲突方式体制化的趋势：一方面成立“维稳办”、“综治办”等专门机构，各级政府设立专项“维稳基金”，从组织结构和资源安排上强化政府的维稳能力；另一方面强调“领导包案”、“属地管理”，推行干部考核中的“零指标”，从激励机制上提高干部的维稳动力。上述做法，是一种体 制化。实践表明，这些安排，难以从根本上治理社会矛盾和冲突，也可能与强调法治、规则、程序的制度化建设，并不一致。

　　我们认为，制度化的核心是法治，要求法律在权力之上，关键是权力的适当分散与制衡，渠道是司法建设和社会建设。在制度化的维稳机制下，稳定和表达缺 一不可，相信化解社会矛盾需要全社会的参与。

容纳冲突，用制度解决问题

　　社会矛盾处置工作中制度化建设的目标主要有两个，一是增强体制容纳矛盾和冲突的能力，二是提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力。

　　好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。因此首先要能够容纳矛盾、容纳冲突。

　　增强对社会矛盾和社会冲突的容纳能力，首先政府要用动态的稳定观来替代静态的稳定观。虽然利益高度分化，但相当部分是正常的利益博弈。将这些利益博弈消灭在萌芽状态，正常的博弈过程就中断了，能够及早暴露社会问题的机制被消灭了。试想，如果农民工在被拖欠工资时有和资方的正常博弈，有表达利益要求的 制度化途径，如果农民工的抗议不是被消灭在萌芽状态，何至于出现“跳楼讨薪”、“持刀讨薪”的冲突事件？又何至于要总理出面为农民工讨薪？

　　有了规则和规范，社会冲突就犹如水渠中的水流，尽管有时看上去汹涌激荡，但是知道它流向哪里，流到什么地方就能恢复平静。如果缺少这样的渠，水来了，不知道有多大，也不知道会往什么地方流，于是就只能严防死守、顾此失彼。

　　提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力，首先要将矛盾正确分类。一般所说的不稳定因素，包涵了小规模常规性的社会抗议、局部的社会抗议和全社会规模的社会抗拒等几种相当不同的类型。如果将小规模的、正常的社会冲突放大为不稳定因素，就可能防卫过当。准确区分不同类型的矛盾，才能对症下药，有效治理冲突。

　　提高解决社会矛盾和冲突的能力，要以法治建设为中心，特别是强调基础制度和基础秩序的建设与落实。例如，对公民权利，特别是群体利益表达要切实保证。显而易见，规范化的表达给社会稳定造成的冲击，远远小于不受控制的方式。承认这些利益表达方式的合法性，才能进一步确认其程序、规则和边界，使之成为其变化可以预期，其影响可以控制的体制化过程。再如，对严重威胁社会稳定的腐败现象，如果缺少有据可查、有凭可证的基础秩序的管束，就会呈现为不可治理的状态；仅仅靠“二奶造反”、“小偷行窃”、“内部互掐”等偶然因素，贪污腐败无从监督、难以曝光更无法杜绝。

　　归根到底，唯有依靠基础秩序的建设，依靠作为制度创新的关键环节的体制改革，社会才可治理。

（本课题初稿撰写者为晋军、应星、毕向阳，统稿者为孙立平、郭于华、沈原。版面篇幅所限，南方周末刊登的为缩写版）