“民告官”申诉上访不止的出路在于司法改革
北京青年报 2010/05/24 蔡方华
今日社评
5月22日，在广东东莞召开的全国法院行政审判工作座谈会上，最高人民法院副院长江必新披露，最高人民法院决定从5月22日至今年年底，在全国各级法院开展解决行政案件申诉上访专项治理活动。该活动重点排查非正常申诉上访、重复申诉上访、越级申诉上访案件，治理方式采取包案责任制，包案到省、包案到院、包案到人，力争使现有行政申诉上访案件基本得到解决。
行政诉讼俗称“民告官”，这类案件的“回头率”比较高，是近些年来表现突出的现象。所谓回头率高，是指原告人即老百姓不满意诉讼结果，又通过申诉、上访等行政救济途径为自己讨公道。有些案件虽然经过多次申诉和上访，也难以得到妥善解决，最终形成了社会关系的死结。为了解决这一问题，中央政法委统一部署了涉法涉诉信访积案清理行动。最高法此次专项排查活动，目的显然也是要缓解行政诉讼中纠结不止的社会矛盾。
“民告官”案件的“回头率”，与此类诉讼中政府机关的败诉率有微妙的反向关系。老百姓告不赢衙门，自然要向更高的衙门要说法。数据显示，2009年度全国行政诉讼案件占一审案件总数还不到2%，可行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍。这只能说明两个问题：要么是老百姓特别不讲理，要么是行政诉讼案件的裁判质量还有待提高。很显然，后者比较符合现实，在逻辑上也比较通顺。
行政诉讼案件不好判，对于基层法院来说是个心照不宣的事实。基层法院的人财物都由同级政府安排，行政机关与法院之间的关系盘根错节，法院要想在本地的行政官司中实行公正裁决，往往面临难以想象的阻力。某地法院为了突破这个难题，创造了所谓的“5%审判原则”，即对那些占全部行政诉讼案件5%的、以县政府为被告的案件，一律判县政府胜诉，以此为代价，公正地审判其它涉及乡镇机关的行政案件。不用说，这个无奈的“原则”是极其苦涩的，它在本质上也不符合法治精神，事实上，它也正是行政案件申诉上访不断的原因之一。还有一些地方创立的“交叉审判”模式，也是为了摆脱行政因素对法院工作的不当干预。但总的来说，“小法官审行政首长”的尴尬局面，短时间内还难以得到根本解决。
最高法在全国各级法院开展行政案件申诉上访排查治理活动，其出发点和归宿都是好的，一方面它能够使长期积累的矛盾得以释放，让错位的社会关系得以纠正，另一方面，也能更好地维护司法尤其是法院的公信力。但从行政错案和行政上访案件的“形成机制”看，仅仅依靠法院“一己之力”，恐怕很难做到错案必纠。阻力还是那个阻力，“首长”还是那个“首长”，当年因故错判的案件，如今怎么才能纠正过来呢？即使真的从法律文书的角度上纠正了，又怎么保证那不是一张无法兑现的司法白条？
乐观的情况是，在中央政法委的统一部署下，在最高法的统一安排下，涉诉上访案件的清理有了一把“尚方宝剑”，地方法院排查起来可能会顺畅一些，包案责任制也应该能够有效地防止走过场。对于各级法院尤其是基层法院而言，此次专项治理既是“还账”又是“补课”。虽然压力很大、负担比较重、每个案子都会很棘手，但相对于整个社会的安定和法律的尊严而言，是非常值得的。
从长远看，要想改变行政诉讼上访突出的问题，还是要寄希望于司法体制的深入改革，尤其是要保障各级法院的独立审判权。只有法院能够真正做到公正审判和居中调节，它才能起到定纷止争的作用。在这个问题上，任何权宜之计都是无法奏效的。想想那个“5%审判原则”，就能很容易地明白这一点。
原载：http://bjyouth.ynet.com/article.jsp?oid=65947309
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