典型案例追踪

中国行政垄断第一案浮出水面

【案件回放】

　　2008年8月1日，《反垄断法》实施当天上午，北京四家防伪企业以涉嫌行政垄断将国家质检总局诉至北京市第一中级人民法院。这四家防伪企业分别为北京兆信信息技术有限公司、东方惠科防伪技术有限责任公司、中社网盟信息技术有限公司、恒信数码科技有限公司。
　　起诉状称，国家质检总局在推广“中国产品质量电子监管网”的过程中，强行企业在质量信息检索系统中，使用自己控股企业研发的防伪信息系统，违反了《反不正当竞争法》和《反垄断法》，涉嫌行政垄断。
　　电子监管网的经营方是中信国检有限公司。该公司是香港上市公司中信21世纪有限公司的全资附属公司中信21世纪电讯与被告国家质检总局信息中心及中国华信邮电，于2005年签订协议合资成立的。
　　中信21世纪对成立合资公司的公告表明，注册资本为人民币60,000,000元的中信国检由中信21世纪电讯拥有50%权益，中国国家质检总局信息中心拥有30%权益，其余20%权益则由中国华信邮电拥有。 其中值得注意的是，合资公司中应由中国国家质检总局信息中心以现金出资的人民币18,000,000元是由中信21世纪垫付的。对于垫资的原因，2005年1月中信21世纪在公告中提及，“由于中国国家质检总局信息中心持有数据库之拥有权， 且鉴于其行业政策之顾问角色，故董事相信营运合资公司乃绝对需要中国国家质检总局信息中心之参与”。
　　起诉状对此表示，“显然，中信21世纪通过其旗下的中信21世纪电讯与国家质检总局信息中心与中国华信邮电成立合资公司，就是为了经营国家质检总局的产品质量监督权力。”

【律师视点】

　　在我国长期的计划经济体制下，造就了在一定历史时期下政府参与企业、管理企业的局面。一定程度上，政府即充当市场规则的制定者，又担当裁判者，利用自己的政治强权，分割市场利润这杯羹。然而，随着我国由计划经济体制向市场经济体制的全面转型后，在经济体制上要求建立现代企业制度，真正实现“政企分开”；在政治体制上，要求政府职能转变，政府应由“管理型政府”转向“服务型政府”。但政府做“管家”的姿态依旧没有完全放下，时不时舞起过期的指挥棒，即乱了市场的步伐，也将自己推向尴尬境地。
　　历经13年之久的《反垄断法》的出台，让我们看到了对政府在经济上的过度干预，有了法律规制。在《反垄断法》实施的当天，就有企业将国家质检总局推向被告席，让我们再次感到法治理念的深入。
　　首先，垄断存在于竞争过程中形成的垄断，与基于行政命令制造的垄断两种形式，其中以行政垄断性质更为严重，危害后果更大，因而理当成为反垄断的重点乃至核心，反垄断首先应当或说主要应当反行政垄断性质的垄断，反行政垄断应当被当作反垄断的根本。
　　在竞争过程中自发形成的垄断由于是在竞争过程中自然形成，因而在垄断的“原罪”上首先就要比行政垄断“清白”，而且这种垄断形成后固然缺乏强有力的直接竞争对手，但是并不意味着不存在潜在的竞争对手，因而形成垄断的企业为了防止潜在对手壮大，必然要通过不断革新技术与给予消费者相对优惠价格方式来求取自身市场垄断地位的稳定，因而其对相关领域技术进步的阻碍与对消费者利益的损害是相对可控与有限的。而且只要潜在对手具备足够的实力就可参与与垄断企业的正常竞争，因而基于市场竞争形成的垄断对竞争的限制并不是天生注定而长久不变的。
　　相比之下，行政垄断是基于行政权力形成的垄断，这种垄断由于剿灭了任何潜在竞争对手存在的可能性，因而不需要通过技术革新与对消费者让利即可维护其垄断地位的“江山稳固”，因而其对技术进步的阻碍与对消费者利益的盘剥要严重得多。由于行政垄断是基于权力形成的垄断，权力天然地被政府与行政机关垄断，那么，在相关领域自然也就永远不会出现真正意义上的市场竞争的可能性，因而行政垄断对市场经济发展的损害与破坏是根本性、毁灭性的。此案所涉国家质检总局的行为，理应成为反垄断的目标。
　　其次，《反垄断法》的出台与实施，为规制行政垄断提供了法律利器，利于实现企业间自由竞争、市场优化配置资源，为良好市场秩序的建立提供有力保障，保证实现经济民主。
　　反垄断法强调“保护公平的竞争，维护消费者和社会公众的利益”，通过促进公平、公正竞争制度的建立，创造公平竞争的良好环境，使市场在资源配置中的基础性作用能够充分发挥，以保证市场经济健康发展，弥补市场机制本身的缺陷。反垄断法通过法律的强制性作用排除各种对竞争机制作用的干扰，保护市场主体参与市场竞争的权利，维持合理的市场结构，提高资源配置效率。
　　反垄断法是维护并促进经济民主化的法律保障。在市场经济体制下，竞争是一种不可缺少的机制，但竞争的结果也可能造成垄断，排斥竞争，市场机制本身没有自发的维护公平竞争和自由竞争的内在功能。企业可能不是靠竞争获取利益，而是通过垄断捞取好处，实质上是以超经济手段占有他人的劳动，这是违背民主原则的。从这个意义上讲，禁止垄断，也就是维护经济民主。在这种情况下，国家为弥补市场机制的缺陷和不足，必须通过法律手段包括制定反垄断法来维护公平竞争的市场环境。如美国、日本等均提出，为确保经济民主和社会稳定，促进技术进步，必须排除经济力的集中，活跃竞争，禁止垄断。
　　最后，此案所涉国家质检总局的做法，违背市场经济竞争的理念，利用不正当手段，排挤了其他防伪企业的正当利益，且严重增加了被要求入网行业的社会成本，违反《反不正当竞争法》、《反垄断法》。
　　中国产品质量电子监管网从2005年诞生一开始，就埋下了纷争的种子。国家质检总局利用行政权力，要求企业使用自己控股公司研发的防伪标志，明显违反市场经济竞争理念，且严重违反反不正当竞争法》、《反垄断法》中的有关规定。《反不正当竞争法》第七条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”《反垄断法》规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”；“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”；“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。
　　电子监管网成立后，中信国检以外的其他防伪企业陷于越来越不利的地位，许多防伪企业客户流失，收入下滑，中小型防伪企业则濒临倒闭或已倒闭。被要求入网的企业社会成本增加，竞争力下降，但对产品质量的提高并未起到作用。质检总局的行为明显违反违法，且涉嫌行政垄断。
　　一言以蔽之，四家企业在素有“经济宪法”之称的《反垄断法》实施第一天提起诉讼，表明了公众对该法充满期待，并使用它维护自己的权益，这个标志性事件对《反垄断法》来说是个好的开端。当然，此案结果究竟如何尚有待法院的判决，但有一点是可以确定的，那就是反垄断法实施后，在市场经济进程中，行政监管的目标与出发点应该是促进市场公平竞争。