上访、控访与民主
《在线律师》网特约撰稿人 杜蘅
最近媒体报道了广东阳西县动用党校关押上访者的新闻（见人民网的相关报道：http://leaders.people.com.cn/GB/11470716.html；后续报道可参见腾讯新闻：http://news.qq.com/a/20100427/000070.htm）。在这一事件中出现了一个有趣的细节，即主事方解释为什么要将上访者者拘禁到党校时说，因为上访者并非违法者，无法动用正常的行政或司法手段对其进行拘留、收押，只好动用党校，就像此前“请住宾馆”一样。就这个具体的关押行为，我们可以指出，根据国家赔偿法的规定，行政机关或其工作人员非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的，应当承担行政赔偿的责任（当然这条法律路径不可能奏效）。但我们这里关注的并不是这类具体的问题。
这个事件之所以具有新闻价值，是因为它有特殊的象征意义。劫访、“请住宾馆”这类事情司空见惯，但动用党校关押上访者却令人“耳目一新”。党校是对国家干部进行培训的地方，现在却成了违法限制上访者人身自由的处所。这种戏剧性无疑再次触动了人们神经：难道我们的干部就是被培养来控制公民的合法维权行动的吗？我们的政府与上访者之间究竟是一种什么样的关系？
根据我国宪法的规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。在一般的诉讼途径之外，《信访条例》还将信访制度化，成为我国公民维权、表达意见的一条正式的法律途径。然而，实际的情形却是，公民信访，官方控访，彼此较量，循环往复——猫鼠游戏仿佛成了我国法律生活中一幅具有中国特色的图画。一到政府要举办重大的事件，控访更是成了维稳的重要任务。更有甚者，中央下发的《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，以及监察部等部门联合下发的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》将“决策违反法律法规和政策，严重损害群众利益，引发信访突出问题或群体性事件的行为”作为追究领导责任的情形之一，这无异于要求地方政府对信访尤其集体信访采取捂、瞒、控、治的手段。
从这个角度说，国家对于官员提出了近乎自相矛盾的要求：一方面，在制度上要求他们接受公民的信访，另一方面又以信访多少来作为衡量政绩、考核官员的标准。这种自相矛盾的要求导致的结果，从公民的角度更有深切的体会，因为他们明明依照本本上的法理规定申诉、维护自己的权利，但却经常被作为不良分子对待。为什么会出现这种情况？
有许多人都提出，解决群众权利诉求困难的途径在于制度化。然而，我们并非没有制度化的途径，只是这些途径总是淤塞、不通畅。信访尤其是这种困境的典型。有人解释说，这主要是因为地方官吏自私的动机，为自己的政绩、为保自己的乌纱帽，才千方百计阻挠公民合法的尤其集体的上访行动。这的确是一种自然而可信的解释，但它没有更进一步指出信访问题更重大的方面。假如仅仅是官员动机的问题，我们似乎完全有理由设想，中央政府应该重新考虑官员考核方式，将信访发生率、解决率这个方面在考核指标上重新定位。例如，是否可以考虑，信访发生率高、解决率高，政绩评分就越高？这种考核方式将对最基层的官员形成最大的压力，越是上一级部门或政府将越有动力来处理信访问题、追究事情真相。但我们并没有见到类似的政策或法规出台。我们见到的仅仅是重复的三令五申，甚至还是上面提到的那种令人产生认知矛盾的纪律要求。
上访的问题绝非仅仅是一个官员动机问题。在我看来，上访问题根本是当前的政治责任体制无法承受的难题。生活在苦难中的中国人民往往会发挥巨大的创造力，这一点不但在经济方面得到了验证，在政治上也同样如此。我们有各种维权的手段，不论是单个人的自残、跳楼，还是群体性的“把事情搞大”，它们都透露出草根对于民主的直觉理解，甚至是一种本能民主的表现：他们知道，只要事情进入了公众所知的地步，责任方（政府部门）就不得不面对公众来承担责任。虽然有时候，这种具有民主功能的行动也被扭曲成“刁民”与公共权力讨价还价的策略，但这当中蕴含的民主原理却不容忽视。为什么政府的丑闻一上报、一上网、一闹大，就常常得到解决呢？因为政府在公众面前不得不承担起责任。
上访与此类似，它承载的也是民主价值，但方式略有不同。人们一般认为，上访与我们传统上的京控等相关制度有一定的精神渊源关系，它无非是人们一种朴实认识的反应，那就是让更大的官来管下级官吏，它的逻辑只是大官压小官。但是在今天中国的语境下，我认为应该换种方式来看待这个现象。它不是简单的大官压小官的问题。没错，上访的直接目标仍然是让具体的地方官员或部门承担责任，但实际上它是要让上级出来承担责任。为什么上访者层出不穷并且坚忍不拔、坚持不懈，有些甚至达到了“精神病”的境界？我不清楚实际的上访者们具体的内心动机什么。或许他们真的认为官越大，越能主持正义。不论实际是否如此，我认为，真正有启发性的解释应该是：在一个以为人民服务为宗旨、人民当家作主作为宪法原则的国家里，公民有一种天然合法合理的信念，就是他所属的政府，都应当向他负责。在这个逻辑下，没有哪个上一级的部门或政府可以躲在法律程序的背后逃避责任；它必须在人们的要求之下走上前台，对人民负责。民主是什么？不就是对人民负责吗？在通过自由选举制度、言论自由制度保证的政府责任中，公民除常规的司法渠道可以救济自己的权利外，还可以运用自己的公民权力要求政府负责；而在我国，诉讼程序之外不被操控的责任制度，似乎只有上访这一条掌控在公民“双脚”上的渠道，通过上访，他能直接要求上级负责，直至最终，到他那个最高的中央政府面前，要求它来对自己负责——因为他不可能通过行使其他政治权利来做到这点；新闻或言论监督在发挥一定的作用，但那却是个非常规、不在自己掌握中的渠道。
如果上访仅仅是个法律与维权的问题，我们就可以设想政府终究能够作出有效的政策回应。但事情并不如此。上访是一种特殊的民主行动，它要求的是政府责任；控访正好反其道而行之，是反民主的。政府之所“爱好”控访，其原因在于这套行政系统本身无法承载民主要求。唯有如此，我们才能理解，明明是违法的劫访、控访和治访，却从未见到为此作出的国家赔偿，从未见到任何一个上级说，要杜绝、消灭各种阻碍上访的手段。
我不得不很悲观地说，上访的难题根本就是不可能有解的。
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