〖社会百态〗
往年即将迎来农历新年会异常忙碌、红火的近万家各地机关驻京办，近日却迎来了一个关系其生死去留的消息。
据悉，有关主管部门在2010年1月23日出台一个关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的红头文件。信息显示，在未来的6个月内，数千家驻京办将被撤销完毕。撤销范围涉及：各地方政府职能部门、各开发区管委会以及其他行使政府管理职能单位以各种名义设立的驻京办；县、县级市、旗、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办。
〖聚焦〗
一、“驻京办”的生死
（一）什么是“驻京办”
驻京办大体上可以分为以下几类：第一类是地方政府部门的驻京办，包括各省、自治区、地级市、县级市的驻京办，以及这些政府机关所属部门的驻京办；第二类是企业的驻京办，这一类驻京办的性质最为复杂，有的属于经营性质，有的则属于非营利性质；第三类是事业单位和社会团体的驻京办，据笔者所知，绝大多数高等院校在北京都有自己的办事处，但是，这些办事处有的属于兼职性质，有的则是典型的驻京办事处。
（二）驻京办腐败和违规引起中央高层重视
近年来，驻京办存在的腐败问题和种种违规行为，2005年7月23日，《瞭望》新闻周刊发表《“驻京办”:地方第二行政中心？》一文，详细地揭开了“驻京办”存在的腐败内幕，立刻在社会上引起强烈反响，引起中央高层的关注。2006年，调查整顿驻京机构被中纪委列为重点任务之一。
2006年1月5日，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风”。
2006年2月27日，国务院机关事务管理局(下称国管局)召开廉政工作会议，各省驻京办负责人参加。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局具体酝酿拿出改革方案并择机公布。
2006年11月，国管局官方网站发布调研报告，提出对52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革思路。
2007年初，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中纪委第七次全体会议上，三次提到了驻京办的腐败问题，要求纪检监察部门协助有关部门整顿和规范地方党政机关及国有企业驻京办事机构，认真开展专项清理，切实加强监管。
从2006年至今，驻京办去留悬念已有4年。驻京办改革也曾被圈内人士称为“搞不动的东西”。如今，随着新方案雷霆下发，悬念终于尘埃落定。
（三）数千家驻京办即将被撤
从1949年内蒙古自治区在北京设立第一家驻京办以来，驻京办以惊人的速度在北京安营扎寨，据不完全统计，目前在北京，副省级以上单位的驻京办有52家，市级单位驻京办520家，县级单位驻京办5000余家。如果加上各级(主要是省)政府职能部门及各类开发区管委会设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。
而高层信息显示，此次方案仅对省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市人民政府驻北京办事处，新疆生产建设兵团驻北京办事处，经济特区人民政府驻北京办事处，予以保留。已经设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，确因工作需要，经所在省(区、市)人民政府核准后，方可保留。
也就是说，将有数千家“保留”之外的驻京办面临被撤销的命运，时限是“6个月内完成”，届时各省(区、市)人民政府要将有关情况报送国务院。
北京大学政府管理学院李成言教授对本刊记者说:“被撤销的驻京办，不能以任何名义和任何形式在北京设立新的办事机构，或者派驻人员以驻京办事机构名义开展活动。地方各级政府及其部门、地方各级机构编制管理和财政部门不得为违规设立的驻京办事机构审批编制、核拨经费。一旦违反规定要严肃处理，并追究有关人员的责任。”
国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授表示，很多县级的驻京办变成了接待站，背离了驻京办应有的主要职能。“由于县级单位的工作协调关系，主要集中在地市一级和省一级，其与中央各部委之间直接发生的关系并不多。让它们在6个月内撤销，应该说时间还是很宽裕的。”
二、“驻京办”的去留——存废之争
“驻京办”的存废之争，已然持续多年，形成了两面不同的声音，兼听则明，主要的观点如下：
（一）保留的理由
1、设立合法，不能动不动就撤销
置身驻京办存废之争的舆论声浪，国务院机关事务管理局驻京办管理司前司长戚占云，强调驻京办的合法性。“驻京办事处都是各个地方政府向国务院写报告，经国务院批准的政府机构。”“个别驻京办人员有问题，我们不能‘一叶障目，不见泰山’，有问题可以整顿可以管理，不能动不动就谈撤销，这是很不严肃的。”
2、繁荣北京，建设家乡
中国地区开发促进会会长郑焕明认为解决问题的方式，不是废除驻京办，而是加强管理。他说，驻京机构能够“繁荣首都，振兴家乡”，只要市场需要，它总会变换着方式存在，与其如此，不如严格管理。据此，他还认为，当前驻京机构不是多了，而是少了。十多位驻京办老主任，表达了他们“维稳”和“截访”之不易。贵州驻京办原主任江明藻讲述了茅台与“外交”的故事。故事中，“主人公”贵州省驻京办，用一瓶瓶闻名遐迩的茅台酒，争取了贵州崛起必不可少的政经资源。
3、现实的需要
（1）我国实行分税制改革之后，中央的财权进一步巩固，而地方的财权则进一步削弱，地方政府要想获得更多的财政支持，必须千方百计地接近中央政府。驻京办的存在，从表面上来看，耗费了地方政府的资源，但是，由于驻京办工作人员可以获得充分的信息，因而具有长期存在的价值。
（2）我国行政体制改革刚刚开始，中央政府的人事任免权相对较大，设立驻京办一方面可以密切与中央领导的联系；另一方面也为地方政府官员进京办事提供了便利条件。
（3）在垄断资源相对集中的北京，设立自己的办事处，可以为地方发展获得更多资源。我国虽然颁布了《行政许可法》，要大幅度地改革行政管理体制，减少行政许可，但是在现实生活中，许多重大项目的开工建设，仍然需要中央政府批准。在项目的布点、投资规模等方面，国务院发展和改革委员会掌握着非常大的行政审批权，在决策程序尚未完善、资源配置缺乏明确法律依据的情况下，设立驻京办不仅可以随时获得有用的信息，而且可以在第一时间启动快速反应机制，从国务院各部委获得准确的资料，并且有针对性地提供符合中央决策精神的报告，从而获得更多的资源。
4、政府间关系处理的需要
一个国家只要有多级政府，就必然存在如何处理府际关系的问题，上下级特别是中央政府和地方政府关系更是府际关系的重中之重。无论是单一制国家还是联邦制国家，这一点概莫能外。既然有府际关系需要协调处理，地方政府在首都设立办事机构当然是十分必要的，在我国疆域如此广阔的国家尤显必要。地方政府或者大企业向中央或者联邦政府表达利益诉求，争取对己有利的政策和各种拨款、补贴以及项目等，实无可厚非；而要完成这些任务，就需要在首都聘请专门机构甚至直接设立办事机构，驻京办就应运而生了。
即使联邦制的美国，在其首都华盛顿，也充斥着不少州政府和地方政府的办事机构，一些知名企业诸如IBM等同样也在华盛顿有“驻京办”，其主要使命——游说，其实和中国的“跑部钱进”很相近。不同的是，国会议员是美国“驻京办”重点游说对象，白宫官员是其次；更为重要的是，他们的“游说”不能像中国驻京办那样为所欲为地“跑”，而要受到诸多法律的限制，比如只能通过给游说对象打电话、发邮件，或者一起参加诸如慈善集会之类的各种活动，以及参加各种“饭局”等。此外，法律许可范围内的捐款献金等，也是其“游说”的方式之一。
由此可见，驻京办本身是没有“原罪”的，甚至是合情合理的。中国驻京办蜕变为“蛀京办”，并非驻京办自身的错，而源于以下两个关键制度的缺失:（1）纵向方面中央和地方之间责权利的划分尚不明确、合理，中央部委不仅在财政、资源支配等方面权力极大，在人事、政策制定等方面更掌握着地方和不少大企业的“命门”；（2）中央各部委以及其他领导机关在权力运行方面还存在机制不合理、监督不到位等诸多问题，也缺乏对地方和企业“跑部钱进”进行预防、限制和规范的法律、法规。前者导致驻京办在“跑部钱进”上有着不可遏止且不知餍足的冲动；后者则导致其“跑”、“送”方面无章可循进而无所顾忌，最后自然蜕变为“腐蚀”、“蛀空”了。
5、现代社会的发展赋予驻京办新的职能需要
中国人民大学法学院教授杨建顺认为，“随着经济的发展，省与省、市与市、县与县之间，甚至村与村之间，交流在不断加强。随着广域的经济圈和广域的经济、文化共同体建立，驻外办的桥梁、纽带、名片作用更加重要。”在市场经济条件下，社会比计划经济时更复杂，方方面面利益繁杂各异，驻京办代表地方及百姓反映诉求、反映民情，这是它今天应该发挥的重要功能。
6、驻京办职能转型的需要
有人对比内地与香港驻京办的差别，为同一种机构却有不同的功用感到震惊。概括起来，内地驻京办，主要是“跑部钱进”，接待官员。香港驻京办，主要是向各界宣传推荐香港，为香港百姓提供服务。
（二）撤销的理由
如今的“驻京办”转变成了什么角色呢？是地方官员游玩的落脚点；地方官员巴结上级官员、找靠山、找关系的联络处；用“钱”公关上级部门实现“跑部钱进”的作用场……其功能的变化、堕落，几乎成了“腐败办”的代名词，在人民群众中造成了恶劣影响。
1、过时了，是计划经济的产物
中国地区开发促进会会长郑焕明认为，驻京机构是计划经济的产物，不符合时宜了。“驻京办的‘招待所’功能早过时了。”美国纽约城市大学皇后学院政治学教授、廉政研究领域知名专家孙雁认为，市场经济条件下，住宿出行饮食都已经商业化，从市场上选择服务，我们的花费会更经济。
2、花销太大——耗费大量人力、物力、财力
驻京办的存在就有它一定的合理性，因为在一些方面，尤其是在五六十年代，七十年代、八十年代这个历史过程当中，的确驻京办是起到了一些好的作用，但是另外一方面，随着现在的发展，你都可以看出来，驻京办在北京的花销越来越大，从而使地方政府也是不堪压力。例如，原潍坊驻京办有两辆奔驰、两辆凯迪拉克和两辆林肯，全是豪华车，单养它们，就得花费不少。
据不完全统计，各级政府驻京办的资产在2001年就超过了100亿元，仅2002年，这些驻京办在购房、建房上的投资和日常经费开支就高达43亿元，平均每家482万元，比上一年分别增长了23.5%和21%。有关专家算了一笔账:“如果一个驻京办每年的经费保守地按100万元计算，所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。”这些经费除驻京办工作人员工资、福利开支外，其中不少是用于“公关”所产生的费用，或是用于地方官员来京接待的开销。由于财政管理上漏洞多，驻京办主任对这些钱有绝对的支配权，花销起来很随意，也为腐败提供了制度缝隙。为此，新方案还要求切实加强驻京办廉政建设。
3、滋生腐败——“跑部钱进”名堂多，水很深、深不可测
中国地区开发促进会会长郑焕明概括了舆论对驻京办的负面评价：驻京机构是个吃喝处，搞腐败的地方；驻京机构过多过滥，必须清理整顿。
地方驻京办“跑部”的目的很简单，就是希望从中央部委争取到更多的稀缺资源和项目投资。这才是各地驻京办最主要的、真实的职能。2005年，时任审计署审计长的李金华就揭露了驻京办等驻外机构“跑部钱进”的实质。他曾很委婉地批评，有些驻京办第一位的任务就是“跑部”打探消息，看哪里有钱和项目，然后写报告、找关系。
想办事，想取得资源，部委的大衙门正门口只有一个，大门进不了，就得走后门，于是，各种关系，各种能人都被利用起来，高官亲朋好友、老乡同学，高干子弟，或者假冒的高官亲朋和高干子弟，都出入于驻京办，种种交易，说不清道不白。地方上正经事，做，不正经的事，也做，连为某些地方官跑官，驻京办往往也掺和，往往一个地方主要官员倒了，他任命的驻京办主任，也会随之倒下。近年来出现的一些腐败案件，更有驻京办官员卷入其中。如李真案中，河北省驻京办原主任王福友因犯贪污、挪用公款、受贿三罪被判处无期徒刑。成克杰案中，广西驻京办原副主任李一洪犯受贿罪被查办。沈阳“慕马案”中，沈阳驻京办原主任崔力因贪污公款而被惩处。畅销小说《驻京办主任》的评价比较深刻：“以驻京办这个鲜为人知的政治平台，讲述了改革精英蜕变为腐败分子的罪恶过程。
4、管理无序
源自早年“同乡会”和“会馆”的驻京办发展至今，已不是简单意义上的一个机构而已，其身上还附着着复杂庞大的附属行业。
民间语境中的驻京办，细察其社会认知标签，各类美食指引中，食客常得到如此建议，要吃正宗地方风味，还要去某某驻京办。殊不知，驻京办开办酒楼茶肆，常是经营亏损财政贴钱。据报道，为了弥补经费不足，潍坊市大部分驻外办事处都在搞经营，由于经营不善，其中有两家办事处已累计欠债2000多万元。很多驻京办开展经营活动，经商办企业，驻京办主任，亦官亦商，所办的企业，不明不白，挣了归自己，赔了地方政府掏。
5、网民呼吁撤销
人民网组织网络调查，近七成网友认为，驻京办主要问题，乃是“奢华无度，滋生腐败”；近九成网友认为，驻京办应该撤销。相形之下，驻京办去留问题，实则已是权力欲存，而民心已废。
中国网民的数量业已攀升至3亿多，继续雄踞世界第一。可令人尴尬的现实是，我们虽然有数量世界第一的网民，但网民的影响力却堪忧。令人遗憾的是，尽管每次网调都会得出结论，但结论的转化率和影响力，不容乐观。善用水者，因势利导。“新意见阶层”能成为怎样的新阶层？不在于开多少官员博客，建几条网络通道，关键在于这种意见表达能否得到重视，以及是否得到采纳。
三、“驻京办”生死去留背后的根源
（一）“驻京办”只是一种表象
驻京办是中国社会体制下非常特殊的现象。在我国，60%以上的财权归中央，中央还掌握着许多重要项目的审批权。在这个大背景下，设立驻京办，不仅仅是为地方政府或者企事业单位办事方便，更主要的是，可以“近水楼台先得月”，通过自己在北京的窗口单位，获得更多的资源。被污名化的驻京办，其实真的挺委屈。在权力边界不清、权力使用不规范、不透明的情况下，驻京办干的就是打擦边球的专业活，能够在权力的边缘讨生活，这其实是戴着镣铐跳舞，他们也不容易啊。
一些人常常把“跑部钱进”的板子打在驻京办身上，说驻京办污染了社会风气，浪费纳税人的钱，导致腐败丛生。驻京办有没有问题？驻京办充其量是“跑部钱进”的执行者。假如所“跑”之部对资源的分配很透明和规范，在项目审批和拨款上能够受到更多的监督和制约，那么，地方政府要去“跑”部干什么？所以，驻京办的问题要害不在于其自身，而在于它所要“跑”之部。正如一些知情人士所言，如果不改革目前不合理的税收结构，不改变中央资源分配缺乏公开、公正程序的现状，不追究“跑部钱进”中安享大量好处的相关官员的责任，就算撤销所有的驻京办，“跑部钱进”也照样有市场。驻京办本身没有任何问题，产生驻京办的体制才是根本性的问题。假如不尽快实行政治经济体制改革，那么，即使撤销了所有的驻京办，还会有各种各样的替代性机构出现在首都街头，驻京办将会摇身一变，成为为地方党政机关、企事业单位从事各种政治公关、社会交际、资源交换的现代化组织机构。
（二）深挖表象后面的根源
如今是对这一有时代特色的“驻京办”做一明确了结的时候了。但这还不够，更应该借此机会，厘清驻京办发生变异的根源，从它们“公关”成效斐然、干扰屡屡得逞的事实入手，彻底剜除国家资源分配和行政审批制度方面的病根。
“‘跑部钱进’现象的深层次原因是中央控制了资源。”北京大学政府管理学院李成言教授认为。“‘跑部钱进’的根子不在驻外办。”中国人民大学教授杨建顺坦言，“我们目前的财政制度还欠缺科学合理的架构，财政的拨出、支付、预算等机制还不够健全。”他指出，不容回避的一点是，“会哭的孩子有奶吃”的体制还在。既然在特定背景下的前提没有消失，就必然有驻京办类似的机构存在。谈到驻京办被诟病的原因时，美国纽约城市大学皇后学院政治学教授、廉政研究领域知名专家孙雁孙雁表示，这主要是驻京办履行职能时的形式和度的问题，发生腐败的原因则是其行为活动缺乏监督制约。“在很多腐败案件中，一些公务员原本都是很优秀的，但是却成了腐败分子。从根本上讲，一方面是他们的价值观、世界观有问题；另一方面，政府也应该反思，某些权力被滥用，政府部门是否起到了监督检查的作用。”杨建顺也认为政府的管理存在漏洞是驻京办工作人员发生腐败的根源所在。
税制改革后，由于地方政府财少事多，中央每年都会给地方一笔转移支付，用于中央特定的政策目标，如社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等。因为这部分资金是无偿划拨和专项划拨的，且“僧多粥少”，也就成为各地垂涎的蛋糕。但在资金的分配上，有些没有科学的分配方法，资金是人为安排，未能实现按照因素法或公式法进行分配，再加上立项和审批的程序不规范，掌握项目和资金的官员有着过大的自由裁量权，也就是带有很多人治的因素。因此，地方要得到这笔钱，就必须“创造条件”跑“部”“钱”进，进行感情或金钱方面的公关与投资。
一些官员抱着“公共财政，钱给谁都是给”的态度，因此，没有“驻京办”的活动，大多数时候就是处于被遗忘的角落，找不到渠道、跑不了计划、上不了项目、争不到资金……
。于是，几乎每个县和大一点的国有企业，都在北京设置驻京办，并且在几个大都市，比如深圳、上海也设办事处。道理很简单，虽然计划没有了，但各种资源仍高度密集在中央的各部委手中，不仅是资金，而且审批权力也集中在各大部委。特别是自分税制改革之后，这些年行政体制的改革走了一条权力上收，责任下放的路线，越往下责任越大，要办的事越多，但事事得请示授权，地方政府，即便像珠三角和长三角这样的发达地区，要想有点大作为，必须“跑部钱进”。目前这种权力和资源过分集中的体制不改变，“驻京办”就没办法真正消失。只有把这些不合理的体制因素改变了，才是治本之道。
当然，权力寻租现象也不仅仅存在于资源分配、行政审批方面。许多与权力沾边的地方都有“污垢滋生”、“沉渣泛起”的事实一再提醒，光有事后的查处与惩办是不够的，更需在制度设计方面下功夫，切实从制度上堵死种种漏洞与缝隙，令企图作奸犯科者“无从下手”、根本就没有权力寻租的机会，才是治本之策。试想，如果“公关”毫无效果、“干扰”次次失灵，那还有谁会有“非份”之想呢？
可以说，驻京办是我国现行体制改革的必然产物，而不是产生腐败的根本原因。假如忽视或者有意回避驻京办生存和发展的历史和现实原因，没有从建设性的角度出发，仔细地评估驻京办的功过，那么，就很难得出正确的结论。只要我国的政治、经济和文化体制不发生根本的变革，地方人民代表大会处于闲置的状态，那么，驻京办还将继续在中国的政治、经济文化生活中发挥自己特殊的作用。
四、“驻京办”的出路
很多专家认为，改革开放以来，各地驻京办在加强地区间协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护首都稳定方面发挥了积极作用。但与此同时，也存在驻京办机构设置过多过滥、职能定位不准确、公务接待不规范、监督管理机制不健全的种种问题。如何让驻京办回归应有的职能，是此次改革的又一重点。
按照新方案要求，驻京办的主要职能可以归纳为以下五点：一是承担派出地党委、政府委托的工作，为本地区经济社会发展服务；二是承办中央和国家机关有关部门交办的事项；三是配合北京市政府做好维护首都稳定的工作；四是实行政企分开，强化公共服务和社会管理，努力为本地区基层组织、社会组织和群众在京活动提供相关服务；五是协助流入地党组织做好本地区在京流动党员的教育管理服务。后三点职能尤其引人注目。近年来，一些驻京办挂上了“群众工作办公室”的牌子，在工作重心上作了一定的倾斜。数千家驻京办撤销后，原来已经承载的这部分职能，将由哪些渠道和机制加以消化，仍然值得观察。
（一）驻京办应是家乡父老贴心的服务站
“地方驻京办，不是地方领导驻京办，既要服务领导，也要服务群众”，国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说，“驻京办应努力为派出地群众在京活动提供相关服务。让外来务工者等广大群众，也能通过驻京办来解决自身面临的一些问题。”香港驻京办服务本地居民的做法很值得我们大陆政府反思和学习。香港驻京办为在北京遇到困难的香港居民提供帮助和服务，甚至具体到奥运期间为他们订酒店、买门票等服务。打造服务型政府正是中央政府近年一直在推行的理念。
（二）驻京办良性运作关键在于依法行政
驻京办的问题，不只是数量庞杂的问题。其内部的责权不清，以及监督管理体制不健全，是造成驻京办腐败问题的最重要原因。南开大学齐善鸿教授说:“国管局、派出地和北京市对驻京办的管理职责要明晰，监管要到位，防止出现相互推诿，管理出现真空的现象发生。”专家认为，按照“谁派出、谁监管”的原则，派出地政府应切实承担起对驻京办事机构监管的主体责任。这包括严格驻京办事机构设置，健全监管制度，落实党风廉政建设责任制；加强预算、财务和资产管理，将驻京办事机构国有资产收益及其他非税收入纳入派出地财政管理，每年对驻京办事机构进行审计，并不得违规使用财政资金在北京新建和购置具有经营、接待服务性质的场所。
很多专家都建议，应分门别类、分层分级地逐一地对现有的驻外办进行职能的梳理，在职能的定位上，规范的完善上，尊重多样化，尊重不同领域的不同需求，某些职能该撤的撤、该并的并、该转的转、该增的还要增。依法完善程序，将其行为纳入法治轨道，这是确保驻京办良性运作的重要支撑和保证。
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