聚焦社会百态

“民告官”怎么这么难？

〖社会百态〗

　　《中国法院报》2009年11月15日讯：最高人民法院于今天发布《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》（以下简称意见），要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题。《意见》基本内容如下：
　　《意见》指出，行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形势下解决人民内部矛盾的一种有效方式，是维护社会和谐稳定的重要手段。行政诉讼受理渠道是否畅通，是这一优良司法制度能否有效发挥功能和作用的前提。诉权保障不力，公民的合法权益就难以有效救济，人民群众日益增长的司法需求就不可能得到满足。
　　《意见》要求，各级人民法院要全面准确理解和适用行政诉讼法和相关司法解释，不得以任何借口随意限制受案范围。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。不仅要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要依法保护法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。严禁以任何非法定理由为借口，拒绝受理某类依法应当受理的行政案件。
　　《意见》还对完善工作机制，改进工作作风作出具体规定。对于当事人的起诉要在法定期限内立案或者作出裁定；不能决定是否受理的，应当先予受理，经审查确实不符合法定立案条件的，裁定驳回起诉。对于起诉人向上一级人民法院起诉的，上一级人民法院应当依法及时作出处理，符合受理条件的督促有管辖权的人民法院立案受理，也可以直接立案后由自己审理或者指定辖区其他人民法院审理。对于情况紧急且涉及人民群众切身利益或公共利益符合立案条件的案件，要及时立案，尽快审理。增强司法公开和透明，对依法不予受理或驳回起诉的，必须依法出具法律文书并在法律文书中给出令人信服的理由。
　　《意见》强调，要加强对行政案件受理工作的监督。上级人民法院要通过审理上诉和申诉案件、受理举报、案件评查、专项检查、通报排名等各种措施，进一步加强对下级人民法院行政案件立案受理工作的指导和监督，切实防止因当事人告状无门而引发到处上访、激化社会矛盾的事件发生。
　　《意见》最后要求，要切实提高行政案件的办案质量，千方百计降低诉讼成本，缩短诉讼周期，加大执行力度，增强行政审判的公信力；要采取强有力的法律保护手段，严厉查处打击报复当事人的行为，使人民群众敢于运用法律手段维护自己的合法权益。

〖聚焦〗

　　《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日起正式实施，起诉行政机关开始有法可依。在此之前，我们国家没有真正意义上的行政审判，人民群众对行政机关有意见，只能通过信访的途径解决。虽然法律颁布了，但当时人们对行政官司还比较陌生，加上《行政诉讼法》在立法上要求“宜粗不宜细”，框架太大，不好把握，起诉到法院的行政官司非常少，往往一个城区法院一年才受理几起行政案件。据笔者了解，在90年代初期北京基层法院每年审理的行政案件基本都在10件以下，个别年份甚至一件都没有。这一时期的行政诉讼又多集中在公安部门，多以行政赔偿为主。随着我国《行政诉讼法》的颁布实施，全国各基层法院都相继设立了行政审判庭，但庭里大多只有庭长或副庭长一个“光杆司令”。由于案件极少，平常没有案子时，行政法官都跑去给民事庭或刑事庭的法官帮忙去了，常常被人戏称为“不务正业”。一些老法官甚至介绍说，起初行政机关也很不适应当被告的角色。碰到官司后，有的一心想着压原告，压法院，想把事情压下去；有的更是抱着示威的态度上庭；有的在法院判其败诉后，在以后的工作中刁难法院；还有的干脆不应诉、拒绝签收法律文书等。针对实践中“民告官”存在的种种困难，最高人民法院相继出台了相关司法解释来进行保障，如：1991年6月11日，最高人民法院发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》；1999年，最高人民法院修改出台《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》；2007年12月17日，最高人民法院审判委员会第1441次会议通过《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，自2008年2月1日起施行。实事求是的讲，这些法律法规的制定颁布，从某种程度上保障了“民告官”的可操作性，但在司法实践中，“民告官”的难度却依然没有得到缓解。随着此次最高院《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》的出台，再次把解决“民告官”难的问题推到了顶峰。笔者认为，“民告官”难的问题已经不仅仅是一个诉讼程序问题，它已然成为了一个社会问题，一个影响国计民生、阻挡我国法治化进程的问题，已经到了必须加以彻底根治的地步。本文中，笔者将对最高院此次出台《意见》的正确性以及引发“民告官”难的原因做个详细的阐述和说明。

一、对《意见》的性质分析

　　《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第2条中具体规定了最高院、最高检对法律解释的权限：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法规的问题，由最高人民法院进行解释；凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法规的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。
　　从法理上分析，判例在我国是属于法律渊源的，也就是最高院发布的指导意见是具有法律效力的。按照我国《宪法》和《立法法》的规定，最高院、最高检下达的一般是司法解释。在我国，司法解释特指由最高人民法院和最高人民检察院根据法律赋予的职权，对审判和检察工作中具体应用法律所作的具有普遍司法效力的解释。司法解释是法律解释的一种，属于正式解释，其法律效力仅次于由全国人大常委会进行的立法解释。最高院所作的司法解释，对下级法院来说是具有约束力的，一般而言，最高院下达的任何规范性文件，即所谓的《意见》或《通知》、《纪要》等，无论是以何种形式，什么抬头出现，只要是主体没错，都是具有法律效力的。
　　严格地说，《意见》本身不是立法，也不是司法解释，但我们并不能否认其法律效力，最高院的《意见》或《通知》在具体的司法审判实践中具有重大的指导意义。《意见》虽然没有再次将行政诉讼的受案范围扩大，却从另外一个角度阐明了最高司法机关的立场，那就是，各级法院的应当充分发挥司法能动性，只要是“法律和法规、司法解释没有明确排除的具体行政行为”，就应当列入法院行政诉讼受案范围。此外，法院不仅要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障需要，依法保护“法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利”，这就进步拓展了行政诉讼保护的权利类型，即便从司法政策的角度讲，这样的一个拓展本身就是突破。

二、对“民告官”难的原因分析

　　1、来自民众自身的原因。民众对法律信心不足，官官相护的本位思想根深蒂固很难打破。自古以来，抱有“以和为贵”传统的中国老百姓，向来都不愿在纠纷事宜上大动干戈。尤其在与官员打交道的过程中，更是倡导“多一事不如少一事”，遇到委屈忍忍也就过去了。“民不与官斗”，这是中国千年以来的古训。因为老百姓知道，“民告官”是一件开弓没有回头箭的事，从本质上分析，人们期盼官民平等，期盼在发生官民之争后能有一个说理的地方，而当这种千百年来的追求变为现实时，想告的人又惶惑了、犹豫了，真的能告吗？告了能赢吗？赢了又能怎样？会不会有“小鞋”穿？据一份典型调查资料表明：行政案件最初数量少的最主要原因就是不敢告，许多群众持怀疑、观望态度，担心“官官相护”。随着普法活动的深入开展，经过几年的艰难探索，人们的观念得到了改变，明白了行政诉讼法的精义，越来越多的人开始学会动用法律武器来维护自己的正当权益。
　　2、来自立法上的原因。行政诉讼受案范围较为狭窄，在司法实践中实际可行性不大。《中华人共和国行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第11条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的；认为行政机关违法要求履行义务的；认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第12条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
　　不难看出，在行政诉讼受案范围的问题上，法律只是局限于某一类型的案件。在2000年时，最高人民法院曾以司法解释的形式，变相扩大了行政诉讼的受案范围，但从严格意义上讲，行政诉讼目前的受案范围仍不适应经济社会的快速发展，不少模糊地带尚待明确，不少疑难问题尚待解决，笔者认为，有必要通过修改法律的方式进行进一步明确。
　　3、来自法院的原因。尽管赋予民众“民告官”权利的《行政诉讼法》已实施多年，但老百姓面对政府行政的现实维权却依然步履蹒跚。从最高法为解决“民告官”难的现实困境，多次出台相关司法解释及法规就可看出，“民告官”似乎依然难以走出“告状难”的窘境。而此次最高法发布的《意见》，与其说是一种针对诉讼当事人的权利保护，不如说是对已行法律的强调与重申。告状无门，也许可解释为此次最高法出台《意见》的原因之一。也许，正是意识到在“民告官”的过程中，民众刚刚递出状纸，即被法院以诉讼请求不成立为由，判定其没有权利起诉，或者是“民告官”的门槛被随意提高，本应受理的事项被法院轻易排除于受理范围之外，笔者和同事就经历过这样的尴尬。行政案件立案难，难于上青天，已经成为了一个不成文的行业惯例。而此次最高法对当事人诉讼权利的反复重申，显然就是针对此种情况，对民众“民告官”权利的再次救济，它让民众应得的权利从法律上得到了应有的保障。地方法院之所以敢轻易剥夺民众“民告官”的权利，其根本还在于司法的地方化之弊。在各级地方法院的人、财、物都直接受制于同级地方政府的行政生态下，地方对司法的干涉压力便可想而知。没有谁想成为被告，官员尤其如此。因此，当碰到“民告官”的案件，官员首先想到的就是通过行政手段干涉司法，使“民告官”不能最终成形，能直接管制同级地方法院的地方政府显然具备这种干预司法的优势。而法院呢？也多数最终选择了妥协和臣服。这一点，从多年来“民告官”案件中，民众胜诉率普遍偏低的境况中便可得到很有说服力的印证。最高法也曾通过“异地审理”等法规，试图消除地方行政对司法独立的影响。但所谓“上有政策，下有对策”，种种政策对法院地方化这一积弊却始终疗效甚微。

三、解决“民告官”难的几点建议

　　1、完善行政诉讼制度，从立法上进一步明确行政诉讼的受案范围。要让广大民众认识到，什么样的行政行为可以通过司法途径进行救济，什么样的行政行为不可以通过司法途径进行救济。据笔者了解，长期以来，广大民众在与公权力的角逐面前都处于下风，“民告官”案件不多，胜诉的更为稀少，这诚然与广大民众盲目起诉存在着很大联系，但也暴露出这样的一个事实，民众不知道自己的合法权利是否遭到了侵害，更不知道对于这样的侵害行为是可以通过司法途径进行救济的。反之，对于任何行政行为都提起司法救济的也不在少数。“民告官”之所以盲目，也正是因为民众在维护自身合法权利方面缺少必要的知识，知情权没有得到充分满足的缘故。比如对政府部门涉嫌侵权行为的证据搜集不足，在面对政府部门侵权行为的时候缺乏理智等，也正是这些技术性因素的影响，最终才导致了“民告官”案件的盲目起诉到判令败诉。
　　2、加强法官职业素质的培养，使司法更加公开化、透明化。要提高行政裁判的公信力，适当降低当事人的诉讼成本，加大行政裁判的执行力度，使当事人愿意到法院打行政官司。同时要注意当事人的心理变化，实践中，很多行政诉讼的当事人是存在顾虑的，方方面面的因素都会导致行政诉讼当事人瞻前顾后、犹豫不决的心理状态。法院要打消当事人“赢了一阵子、输了一辈子”的心理顾虑，保障当事人不受到恐吓威胁、甚至是打击报复，使当事人敢于到法院打行政官司。单靠法院的审判环境的很难达到这样的要求，笔者建议，适当时候应由公安、检察、司法等部门的介入，共同营造一个公开、公正、透明的司法环境。法院在必要时候还可以通过公布行政诉讼案例的方式公开对广大民众进行法治教育，告诉他们如何才能通过“民告官”正当地保护自身的合法权利，既不委曲求全，也不矫枉过正。从长远来看，此举还是大有裨益的。
　　3、提高政府工作人员的综合素质，从源头上杜绝不法行政行为的发生。依法治国离不开依法行政，行政官司的源头在行政机关，只要行政机关做到依法办事了，由此引起的“官民纠纷”才会减少。因此可以说，行政机关能否提高依法行政的水平直接影响到行政诉讼案件的发生率。据笔者了解，很多行政机关在依法行政方面确实存在不少问题。有些是做出行政行为时程序不规范，常常只有一个结论，没有听证、告知等法定程序；有些是事实不清，只以自己的所见所闻就得出结论，没有充足的证据；有些是适用法律不当，应该用A条的用成了B条等等。同时，在不少行政诉讼中，行政机关脱离不了对代理人的依赖，一遇到案子就委托代理人出庭，自身不愿与当事人面对面。在笔者看来，这对于促进依法行政不太有利，因为代理人往往只在乎案件输赢，庭审中反映出来的行政作风问题，比如办事态度不好、行政行为不及时等等，未必能传达到行政机关的领导那里，从而使行政机关错失了利用诉讼提高行政人员素质的机会。让笔者欣慰的是，近年来，各级政府和行政部门不出庭、不应诉等现象越来越少，行政机关法定代表人亲自出庭应诉的也越来越多。
　　法律是社会目的实现的重要途径，是对人们之间的利益进行平衡的最重要最根本的手段。如果以权力轻易就可以取代法律治理，也即“人治”取代“法治”，在追求依法治国的今天，那无疑是一种可怕退步。要知道，我们每一个公民，哪怕是卑微的自由与权利，也都需要得到法律的呵护。让“民告官”变得不再难，不但是我国法制进步的重要标志，更是我国依法治国的现实要求。