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下放到回归:死刑核准权的应然选择

中国人民大学法学院刑法专业博士研究生 张志勇

  死刑复核程序,是指最高人民法院或高级人民法院(含中国人民解放军军事法院)对判处被告人死刑的案件进行审查核准所采用的一种特别程序。死刑核准又称死刑复核,是指审查核准死刑判决或裁定的诉讼制度,是中国从办案程序上防止错杀、严格控制死刑适用的范围、保证死刑正确适用的制度。死刑复核制度包括死刑立即执行和死缓两种制度,因死缓复核制度在理论上和实践中均无争议,本文所涉仅指死刑立即执行案件的复核制度。死刑核准权是国家审判权的集中体现,是死刑复核程序的中心问题。由于我国现阶段将死刑核准权部分下放,导致其存在种种弊端,出现许多问题,因而使死刑核准权饱受争议。本文就死刑核准权的必然选择——下放到回归,略称管见。

一、我国死刑核准权下放的简要回顾

  纵观我国死刑核准权的演变来看,其经历了一个分散、集中、再分散、再集中的过程。从建国之初到1957年,死刑核准权由多个主体行使变为由最高人民法院统一掌握;“文革”时期,死刑核准权分崩离析;1979年以后,死刑核准权再次集中于最高人民法院。因此,似乎可以得出结论:根据我国的现行刑事立法,死刑核准权是统一的,其行使主体只能是最高人民法院。然而,这一结论却与我国死刑核准权行使的现状不相吻合,目前我国的死刑核准权实际上是由最高人民法院和高级人民法院共同行使的。这种“双重核准制”的形成源于最高人民法院80年代后对于死刑核准权的多次下放。总起来说,最高立法机关和最高司法机关对于死刑核准权的下放有四次集中授权和三次单独授权。
 (一)死刑案件核准权的四次集中授权
  第一次授权是1980年2月12日,第五届全国人大常委会第十三次会议批准最高人民检察院检察长黄火青代表最高人民法院、最高人民法院的建议,即同意“在1980年内对现行的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件,最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准”。同年3月6日,全国人大常委会将上述批复书面通知最高人民法院和最高人民检察院。3月11日,最高人民法院、最高人民检察院联合行文转发了全国人大常委会的通知,要求各地“遵照执行”。这是自1979年刑法和1979年刑诉法实施后对死刑案件核准权的第一次下放。

  第二次授权是1981年6月10日,第五届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于死刑案件核准权问题的决定》,规定在1981年到1983年内,对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行,由高级人民法院终审判处死刑的,或者中级人民法院一审判处死刑后被告人不上诉、经高级人民法院核准的,以及高级人民法院一审判处死刑,被告人不上诉的,都不必报最高人民法院核准。这是自1979年刑法和刑诉法实施后对死刑案件核准权的第二次“下放”。

  第三次授权是1983年9月2日,第六届全国人大常委会第二次会议通过了《关于修改<中华人民共和国人民法院组织法>的决定》,规定死刑案件除最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。同时规定,对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,可授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。同年9月7日,最高人民法院根据修改后的人民法院组织法,做出了《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》,《通知》规定:在当前严厉打击刑事犯罪活动期间,为了及时严惩严重危害公共安全和社会治安的罪大恶极的刑事犯罪分子,除由最高人民法院判处死刑的案件以外,各地对反革命案件和贪污等严重经济犯罪案件判处死刑的,仍应由高级人民法院复核同意后,报最高人民法院核准;杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院依法授权由省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使。这是1979年刑法和刑诉法后对死刑案件核准权的第三次“下放”,而且放权的终止期限没有限制。

  第四次授权是1997年9月26日,最高人民法院发布《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》,对死刑案件的核准权做出了解释性规定:自1997年10月1日修订后的《新刑法》实施之日起,除本院判处的死刑案件外,各地对刑法分则第一章规定的危害国家安全罪,第三章规定的破坏社会主义市场经济秩序罪,第八章规定的贪污贿赂罪判处死刑的案件(本院判决的和涉外的除外)的核准权,本院依据修改后的人民法院组织法第13条的规定,仍授权由各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使。但涉港、澳、台死刑案件在一审判决前仍须报本院内核。对于毒品犯罪死刑案件,除已获得授权的高级人民法院可以行使部分死刑案件核准权外,其他高级人民法院和解放军军事法院在二审或复核同意后,仍须报本院核准。

 (二)毒品犯罪死刑案件核准权的三次“单独授权”
  20世纪90年代以后,鉴于毒品犯罪的日益泛滥,同时考虑到此类案件所具有的明显的地域性,最高人民法院通过三次单独授权将其死刑核准权下放给犯罪情况比较严重的几个省和自治区的高级人民法院行使:

  第一次是1991年6月6日,最高人民法院决定将云南省的毒品犯罪死刑案件的核准权,授予云南省高级人民法院行使。这是自前三次集中“下放”普通刑事案件死刑核准权后最高人民法院对毒品犯罪案件死刑核准权的首次单独“下放”。

  第二次是1993年8月18日,最高人民法院又决定将广东省的毒品犯罪死刑案件的核准权授予广东省高级人民法院行使。这是最高人民法院自向云南授权后对毒品犯罪案件死刑核准权的第二次“下放”。

  第三次是1996年3月18日,最高人民法院决定将广西、四川、甘肃的走私、贩卖、运输、制造毒品等犯罪死刑案件的核准权(最高人民法院判决的和涉外的毒品犯罪死刑案件除外),依法分别授予广西壮族自治区、四川省和甘肃省高级人民法院行使。

二、我国死刑核准权下放的原因探析

  我国1979刑法、刑事诉讼法和1997新修订的刑法、1996修订的刑事诉讼法明确规定死刑的核准权属于最高人民法院。那么为什么全国人大常委会和最高人民法院要几次授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件呢?全国人大常委会在《关于死刑案件核准权问题的决定》中声称是为了“及时打击现行的杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火等严重破坏社会治安的犯罪分子”,而最高人民法院也在《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》中指出下放核准权是“鉴于目前的治安形势以及及时打击严重刑事犯罪的需要”。社会治安形势的恶化和打击严重刑事犯罪的需要是有关机关下放死刑核准权的直接原因。八十年代初期,文革刚刚结束,整个社会还处在一种混乱的状态中,社会治安出现了严重问题,杀人、放火、抢劫等恶性案件屡屡发生,大量的死刑案件累积。为此我国提出了“严打”政策。为了适应“严打”斗争的需要,同时也为了避免诉讼的拖延、节省办案的人力财力,便利各地区人民法院办案和公民诉讼,立法机关将部分严重危害公共安全和社会治安的判处死刑的案件的核准权下放给高级人民法院。应该说这时死刑核准权的下放是适应当时的社会形势的,因而是合理的。但是奇怪的是,在我国经过二十多年的法制建设,国内形势稳定社会秩序正常的时候,1997年最高人民法院仍然以治安形势为由继续下放死刑核准权。此时“下放”的理由不能不说是过于勉强。

  分析死刑核准权下放的历史背景,我们不难发现,死刑核准权下放实质上是立法机关舍公正取效率的选择。公正与效率是程序的两大价值目标,程序的设置无不围绕着这两者进行。死刑复核程序自然也内含了公正价值和效率价值。公正包括实体公正和程序公正。为了提高打击严重危害社会治安的犯罪的效率,将死刑案件的核准权从最高人民法院下放到高级人民法院和解放军军事法院。由于这类死刑案件比其它死刑案件少一级监督,司法机关无疑可以提高办案的效率,但与此同时,这类死刑案件在审判结果和程序的公正上被打了一个折扣。应当说,适度的追求效率,使当事人受到及时的审判,避免长时间的讼累,是司法现代化的体现,也是司法体制正常运作的必然要求。但是效率不是国家进行刑事诉讼活动的终极目标,效率只能是用以确保正义这一法律最高价值在审判过程及裁判结果中得以体现的工具。离开了对正义的追求,审判活动就不会具有任何意义和存在价值。死刑核准权的下放,是我国有关机关过分强调效率忽视案件的公正审理的结果。

  死刑核准权的下放也是我国长期以来“重实体轻程序”观念的体现。长期以来,我国的司法传统都是强调“重实体轻程序”的。虽然近些年来这种倾向有所改变,实务界开始关注程序自身的价值,但这总体上还处于起步阶段。由于过分注重案件的审判结果,相对轻视对案件的审理程序,因而对部分死刑案件以效率为由,简化这些案件的复核程序,几乎成了有关机关毫不迟疑的选择。

  总之,应对社会治安形势、打击严重刑事犯罪是部分死刑案件核准权下放的直接原因,而其深层次的原因则缘于有关机关过分强调效率和忽视程序正义。

三、我国死刑核准权下放存在的问题

 (一)死刑核准权的下放使死刑复核程序的目标要求落空
  死刑复核程序是专门为死刑案件设立的特殊程序。设立该程序缘于对生命的尊重。死刑是一种最严厉的刑罚,它剥夺犯罪人的生命,而且死刑一旦执行就不可挽回,无法补救。因此,对死刑的适用一定要谨慎。死刑复核程序是我国所特有的一种程序,它要求死刑案件经过几级复核直至最高人民法院的核准,为死刑案件设置层层制约屏障,从而尽量减少错案冤案的发生。而死刑核准权由最高人民法院下放到高院,就使得这部分案件失去了最高司法机关这个屏障的制约。死刑核准权的下放,更使得复核程序的目标要求落空。首先,核准权的下放进一步使得死刑程序缺乏正义性。作为生命权的最后一道救济屏障,核准权的下放导致复核程序的虚无,使得整个诉讼过程和结果都丧失了正当的道德基础。其次,核准权下放使死刑适用标准不统一,造成法律适用的不平等,损害了法律的尊严。最后,核准权的下放不仅有违复核程序的设立目的,甚至可以说从根本上取消了死刑复核制度。复核程序的设立初衷是在二审终审制之外另外设立一个独立的复核程序,以保证能够查明案件的实体真实。但核准权的下放使复核程序成了花瓶式的摆设,呈现虚无倾向,其实质是以终审权取代了核准权,不仅缺失了程序的正义,而且也根本保证不了实体的正义。在同一审判委员会的领导下,企盼复核程序能起到纠错的作用,也只能是一种不切实际的空想。
 (二)死刑核准权的下放缺乏法律依据
  根据法律的位阶理论和立法法的基本原理,效力等级高的法律文件优于效力等级低的法律文件,二者发生冲突时应优先适用效力等级高的法律文件,效力等级低的法律文件归于无效。在我国,宪法具有至高无上的地位,一切法律均不得与宪法相抵触。根据宪法的规定,全国人大是最高国家权力机关,全国人大常委会是它的常设机关。全国人大制定和和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,并有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。因此,当全国人大制定的法律与全国人大常委会制定的法律出现矛盾时,应当适用全国人大制定的法律。从表面上来看,现行刑法、刑诉法和人民法院组织法都是由全国人大制定的,都属于国家的基本法,它们处于同一法律位阶,具有同等的法律效力,因此在发生冲突之时不存在优先适用的问题。然而实际上,关于最高人民法院在必要时得授权高级人民法院行使死刑核准权的规定(即83年组织法第13条)并不是全国人大直接在人民法院组织法中规定的,而是由全国人大常委会通过对人民法院组织法的修改而形成的。所以,严格来讲,现行人民法院组织法第13条的规定并不是全国人大的规定,而是全国人大常委会的规定,因此按照全国人大的立法优于全国人大常委会立法的认识,应当确认,全国人大在刑法和刑诉法中将死刑核准权仅授予最高人民法院的立法规定的效力高于全国人大常委会在人民法院组织法中允许最高人民法院将部分死刑案件的核准权下放给高级人民法院的立法规定的效力。既然如此,那么死刑核准权的确定应以现行刑法和刑诉法的规定而不是现行人民法院组织法的规定为准,最高人民法院依照现行人民法院组织法第13条授权高级人民法院和解放军军事法院行使死刑核准权的做法没有法律依据。
 (三)死刑核准权的下放导致死刑复核制度名存实亡
  死刑核准权的下放给高级人民法院和解放军军事法院后,实际上就是将二审与死刑复核程序合二为一,几乎抛弃了死刑复核程序,使死刑复核程序在一般刑事案件中名存实亡,这在根本上与我国死刑保障制度的基本理念相悖,不利于发挥死刑复核制度对二审终审的法律监督。另外,由于最高人民法院对死刑核准权是部分下放,即对一般刑事犯罪案件的死刑(部分地区有毒品犯罪)下放,而对危害国家安全、破坏社会主义市场经济秩序和贪污贿赂的死刑核准权并没有下放,导致死刑适用的标准“罪行极其严重”这一共同标准,无法真正掌握和具体使用,导致死刑复核程序虚置、形式化,最终名存实亡。

  在司法实践中,高级人民法院对于这类案件并不是将两道程序分开进行,而是合二为一,这可从他们的二审判决书或裁定书最后注明的“根据最高人民法院依法授权高级人民法院核准部分死刑案件的规定,本裁判即为核准死刑的裁判”中可以看出。对于这个弊端,有的学者认为,只要高级人民法院组成一个合议庭,按照第二审程序对案件进行审判,然后再组成另一个合议庭,依死刑复核程序进行复核,就能得到解决。其实不然,这个提法忽略了我国现行司法体制。因为不论是二审还是复核审,只要在同一法院内,就必然要受同一审判委员会的领导,而审判委员会对疑难重大案件的讨论决定往往就是该案的判决。在这种情况下,由于受思维定式的影响,同一审判委员会几乎不可能在极短的时间内对复核审有所作为,也就是说,前后两次讨论决定很可能“同出一炉”,没有什么新意。这样,即使二审之后,经另一复核庭进行复核,但由于审判委员会的影响,还是使复核程序流于形式,二个程序实质上仍是合二为一。所以,只要这二个程序是在同一法院进行,程序合二为一的弊端是不可避免的, 死刑复核程名存实亡也是必然的。

(四)死刑核准权的下放导致公正和效率两大价值相冲突
  公正和效率是程序的两大价值目标,程序的设置和运作无不围绕着这两者来进行。确保公正的同时能够兼顾效率当然是最理想的状态,但在程序的设计和实际运作中,二者的冲突却是难以避免的,这就需要我们做出艰难的、有时甚至是痛苦的抉择,抉择的结果不外乎是公正优先或者效率优先。尽管公正优先或者效率优先的选择只不过是确认一种价值的优位性,并不意味着另一种价值的废弃和丧失,但它毕竟是对两种价值重要性的判断和确定,所以历来为学者所重视,且争论不绝。有学者认为:“当代法律应当以效率作为价值的主题。”对此观点,我们不能赞同。公正是法律的生命,应当被奉为程序的最高价值,实现公正是程序的第一要义,效率只能是在实现公正时必须兼顾的。当公正与效率发生冲突之时,我们必须首先服从公正的要求。

  死刑复核程序作为一种特殊的诉讼程序,自然也内涵了公正价值和效率价值,死刑核准权的下放就涉及到公正和效率的冲突。最高人民法院将部分死刑案件的核准权授予高级人民法院行使,很大程度上是出于简化诉讼程序、提高诉讼效率的考虑。但问题在于,通过这种方法来提高诉讼效率是否会影响到死刑案件判决的公正。因为提高诉讼效率毕竟不足以成为国家进行刑事诉讼活动的终极目标,它只能是用以确保公正这一最高法律价值在审判过程及裁判结果中得以体现的工具。离开了对公正的追求,审判活动就不会有任何意义,因而就会丧失其存在的价值。而恰恰是在这一点上,死刑核准权的下放产生其难以克服的弊端。首先,死刑核准权的下放导致二审和核准程序合二为一,使适用死刑的正确性减少了一道程序的保障,而且是一道高层次的程序保障,这无疑会影响实体的公正;其次,两道程序并为一道,不严格按照程序审理案件,本身就是程序不公正的体现;最后,最高人民法院仅是将杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件和毒品犯罪的部分死刑案件授权高级人民法院行使,而对于因贪污、受贿、金融诈骗等犯罪被判处死刑的,仍由最高人民法院核准,这就造成同是判处死刑的人,一部分人可以得到最高司法机关的救济,而另一部分人却享受不到这种待遇,实难谓公正。

 (五)死刑核准权的下放与国际公约相违背
  迄今为止,规范死刑适用的国际规范性文件并不多,主要有三,即:1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利与政治权利国际公约》;联合国经济及社会理事会于1984年5月25日批准的《关于保护死刑犯权利的保障措施》:1989年12月15日第44届联合国大会通过的《旨在废除死刑的(公民权利和政治权利国际公约)第二任择议定书》,这些国际规范性文件中有关死刑的规定构成了死刑适用的国际标准。其中,《公民权利与政治权利国际公约》对死刑犯的上诉权并没有予以规定,但《关于保护死刑犯权利的保障措施》对此却作了明确的规定,其第6条规定:“任何被判处死刑的人均有权寻求向拥有更高审判权的法院上诉,并应采取步骤确保这些上诉必须被受理。”这一规定赋予所有被判处死刑的人以上诉的权利,同时要求国家必须确保上诉得到受理。被判处死刑的人的上诉权在任何情况下均不得剥夺,这为避免死刑的错误适用提供了更大的保障。然而,由于最高人民法院已经将大量死刑案件的核准权下放到了省一级高级人民法院行使,在我国现阶段,死刑复核程序在很大程度上已经名存实亡。而这与国际人权法上对死刑的特殊程序的要求相去甚远。因此,为了充分实现对罪犯的人权保障,全面、准确地贯彻执行刑法和刑事诉讼法的规定,将死刑核准权收回最高人民法院行使,是中国的死刑制度在程序方面与国际人权法接轨的必然要求,也是避免死刑的错误适用的最后一道防线。

  我国已经签署了《公民权利与政治权利国际公约》,签署国有义务不做任何使条约的目标与目的落空的事。相应地,中国自签署《公民权利与政治权利国际公约》之日起实际上就已经在道德上拥有了不使该公约包括限制死刑在内的目标与目的落空的义务。我国的死刑复核程序,按照新刑法和刑诉法的规定,由最高人民法院统一行使核准权,本来是与适用死刑的国际标准相一致的,而且也得到了国际社会的肯定评价,联合国经济与社会理事会秘书长关于死刑的第六个五年报告对我国新刑法中所规定的死刑应当由最高人民法院复核予以充分肯定,认为这是符合关于对死刑应该规定特殊的上诉程序的国际标准的一项制度。然而死刑核准权的下放却导致在死刑的适用上与国际公约相背离。

四、死刑核准权的完善

 (一)前提:死刑核准权收回归最高人民法院
  如前所述,死刑核准权的下放,存在许多弊端,出现种种问题。这些弊端和问题都是对程序正义的特别要求是根本背道而驰的。因此,要重构中国的死刑复核程序,完善死刑核准权,首当其冲的任务就是将全部死刑案件的核准权或者说是最终决定权收回归最高人民法院。唯有如此,才能保证死刑复核程序的真正存在,保证其他有关完善死刑核准权措施的真正实施。

  但是,死刑核准权回归为最高人民法院所有,并不是万事大吉。要解决死刑核准权的程序正义和实体正义,必须采取其他措施,以完善我国的死刑核准权。笔者认为,还应采取如下措施:

 (二)改进死刑复核程序,强化人权保障观念
  设立开放式的死刑复核程序,改革现行的死刑复核程序,让控辩双方都参与到此程序中,使其从封闭式走向开放式,从“幕后”走到“台前”来,必将使面对死刑的人的人权得到最大限度的保障,同时,开放的死刑复核程序也有便于社会公众的监督,有利于死刑复核的正当行使。

  开放式的死刑复核程序,主要内容如下:1、复核程序应竟被告人申请才能启动,明确规定被告人对其死刑立即执行案件的判决提出复核申请的,最高人民法院应当受理。2、审理内容和案件处理应主要以被告人提出的异议为界,并倾向于法律审。3、明确复核程序中控辩双方的权利义务,使控辩双方对复核结果能够进行有效地影响。4、实现复核程序的公开开庭审理。5、明确死刑复核报核的程序及审理期限。

 (三)在审判委员会内设立专门的死刑委员会讨论决定死刑,严格审判委员会的运作机制
  审判委员会是我国司法体制中一种很特殊、独有的审判组织,在中国的现在的司法实践中,最终是否判处死刑,绝对由它来决定。正是鉴于死刑的特殊性和目前审判委员会在讨论决定死刑问题上所存在的问题,为保证“慎杀、少杀”死刑政策不致落空,有必要对审判委员会现行运作机制进行改造:一是在有权管辖死刑案件的法院的审判委员会内设立专门的死刑委员会,由刑事审判经验丰富、刑事法律理论素养强的法官或者刑事法律理论专家任委员,专门讨论决定具体案件的死刑适用问题。二是在本院死刑委员会对具体案件是否适用死刑(立即执行)的问题存在不一致意见时,应全案移送上一级法院的死刑委员会决定。如最高人民法院死刑委员会在此问题上存在分歧意见,则应复议一次。

  在现行的审判委员会运作机制未改革前,可以考虑:一是基于目前死刑核准权尚未收回最高人民法院的实情,各地法院对适用死刑(立即执行)的案件均应逐级上报到最高人民法院,由最高人民法院审判委员会最终讨论决定。二是基于审判委员会未直接审理案件的现实,如审判委员会与直接审理案件的合议庭在死刑(立即执行)适用与否的问题上意见不一致时,合议庭可申请复议一次;如经复议意见还是未能一致,则应全案上报至上一级法院审核。

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