物权纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划：丁国文律师　撰稿：刘洋
2009年6月第1版　32开　平装

第七章 地上权

23、建设用地使用权的续期

生活实例

　　一栋三层房屋为上世纪50年代根据当时的政策由政府接管的房屋。接管后，政府将该房屋出租给某工厂。改革开放后，该市规划局批准工厂征用该房屋占用范围内的土地，兴建厂房，工厂支付房屋残值补偿款 100000元。但该厂一直没有依法办理该幅土地的用地手续，也未按规划进行建设。工厂在原有基础上，加盖三层作为宿舍使用，由政府托管部门向房管部门申请对涉案房屋进行产权登记。之后，工厂也申请对涉案房屋进行产权登记。房管部门至今没有对该房屋办理产权登记。

　　政府托管部门提起诉讼，请求：（1）解除与工厂改革开放之初签订的拆迁补偿关系，退回房屋残值补偿款 100000 元；（2）确认涉案房屋仍属其代管房屋，工厂不享有所有权。工厂提起反诉，请求确认涉案房屋产权归其所有。

　　人民法院经审理认为，工厂对原房屋拆而未建达 20多年，用地批文早已超出有效期限，双方当事人的拆迁协议无法继续履行，故政府托管部门要求解除双方的拆迁补偿关系合理合法。双方的拆迁补偿关系解除，政府托管部门应返还房屋残值补偿款给工厂并支付相应利息。双方要求确认房屋产权，属另一法律关系，应另案解决。本案二审期间，双方当事人达成如下和解协议：涉案房屋第一、二层继续由广州市民政局依法代管，其他部分产权归广州市百货公司所有。

关键词解析

　（一）本案的分析

　　本案例中就涉及这样的问题。本案中，房屋依当时政策由政府托管部门代管。该房屋的土地使用权性质属国有划拨土地使用权。后来规划局批准工厂征用涉案房屋占用范围内的土地。虽然后来工厂没有依照该征地通知的规定办理用地手续，但该征地通知已发生法律效力，即该房屋所在的国有划拨土地使用权已由国家依法收回，不再属于原土地使用者。

　　根据该征地通知，政府托管部门与工厂发生房屋拆迁补偿关系，工厂已将房屋残值补偿款支付给托管部门，房屋管理部门也依法注销了原房屋的产权登记。所以，虽然经过历次改建、加建，原房屋的物理性质已发生重大改变而且仍然存在，但因为原房屋土地使用权已被依法收回，原房屋产权登记已被依法注销，在法律上，原房屋产权已不存在。涉案房屋占用范围内的土地使用权被收回后，工厂没有依法办理用地手续，该土地使用权已不属于原使用者，也不属于工厂，而是已经回归土地所有者。

　　根据我国现行法律和《物权法》的相关规定，不存在离开土地使用权的单独的房屋产权。本案当事人约定涉案房屋的产权归属，实际上处分了属于国家的土地使用权，因而是无效的，除非行政主管部门对该行为予以追认。因为涉案土地的用地批文已经超过有效期，该幅土地如何处理，应当由行政主管部门决定。

　　解决本案纠纷可以考虑这样的途径：如果涉案房屋不违反城市规划，可由国土部门与当事人依法办理土地使用权出让手续，由当事人交纳土地出让金，在此基础上确定涉案房屋的产权归属。该土地使用权的归属在法律上未确定之前，法院不能受理当事人的房屋权属纠纷案件。也就是说，房屋产权不能离开土地使用权而独立存在，在土地使用权归属未确定之前，法院对房屋权属纠纷案件应不予受理。

　　关于托管部门主张的与工厂之间解除拆迁补偿关系的诉讼请求能否成立？改革开放之初产生拆迁补偿关系，政府托管部门收取了房屋残值补偿款，到提起诉讼时，已经超过 20年。

　　《民法通则》规定的 20 年诉讼时效期间为最长时效期间，不发生时效的中止、中断。从权利被侵害之日起超过 20年，则当事人丧失胜诉权。因此，请求解除 23年前的拆迁补偿合同关系，法院不予受理，因为违反了《民法通则》关于最长诉讼时效期间的规定。而且，当事人之间的征地补偿关系是基于政府的征地行为而确立的。

　　要解除拆迁补偿关系，首先应当依法撤销该征地行为，在征地行为被撤销之前解除当事人之间的拆迁补偿关系，也没有法律依据。

　（二）我国土地所有权制度

　　土地所有权制度是我国土地制度中的根本性制度。

　　根据我国《宪法》、《民法通则》及《土地管理法》等法律的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，在法律上就表现为两种土地所有权，即国家土地所有权和集体土地所有权。我国的土地所有权具有以下特点：

　 （1）主体的限定性。我国土地所有权的主体只能是国家或农民集体，其他任何组织及个人都不得成为土地所有权的主体。

　 （2）交易的禁止性。在我国，承担土地流转功能的是土地使用权，严禁以土地所有权进行民事交易。

　 （3）实现手段的特殊性。国家或集体一般并不直接行使土地所有权的全部权能，而是通过实行土地使用权制度和土地承包制度，交由全民所有制或集体所有制单位、其他组织及公民个人使用和经营。

　 （4）用途管制的严格性。土地行政主管部门代表国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地的总量，对耕地实行特殊保护；使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

　　根据我国法律的规定，国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或个人使用，国家保护其使用、收益的权利，使用土地的单位和个人也有保护、管理和合理利用土地的义务。

　　国家和集体所有的土地可以分为农用地、建设用地和未利用地三类，其中的建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

　 《物权法》第135条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”据此，所谓建设用地使用权，是指单位或个人为在土地上建造并经营建筑物、构筑物及其他附着物而依法对国家所有或集体所有的土地予以占有、使用、收益的权利。

　 《物权法》第137条第1款规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”第139条规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。”

　（三）《物权法》实施前建设用地使用权续期的法律规定

　　以出让等有偿方式设立的建设用地使用权，建设用地使用权人仅获得在一定期限内使用该土地的权利。在合同约定的使用期间届满时，建设用地使用权人则丧失继续使用该土地的依据，国家作为所有权人有权收回其出让的建设用地使用权。

　　我国现行《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。”也就是说，按照现行法律的规定，建设用地使用权的最长使用期限为 70年。但是，由于建设用地使用权系以建造建筑物、构筑物及附属设施为目的使用土地，对土地的利用离不开地上建筑物、构筑物及附属设施，因此，在建设用地使用权期限届满时，地上建筑物、构筑物及附属设施的使用价值可能依然存在。

　　国家将建设用地使用权到期后收回无可非议，但是对地上建筑物、构筑物及附属设施的处理，则是比较复杂的问题。而土地有偿使用和土地有偿使用过程中的有期限转让与房产无期限所有权面临的冲突是客观存在的。

　　《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条规定：“土地使用权期限届满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地出让金，并办理登记。”

　　《城市房地产管理法》第21条规定：“土地使用权出让合同约定的使用期限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。”

　　由此可见，现行法律法规确立的土地使用权期间届满的处理原则是：出让土地使用权期间届满，土地使用权及地上建筑物等所有权由国家无偿收回，但土地使用权人享有法定的申请续期的权利，且非因公共利益的需要，其申请不得被否决。

　　上述内容表明，建设用地使用权期间届满时，可以通过续期的方式使建设用地使用权人得以按原权利设立的内容继续使用土地。所谓“建设用地使用权续期”，是指在有期限的建设用地使用权期间届满时，建设用地使用权人通过延长对土地的使用期间的方式，使自己得以按原权利设立时的条件继续使用该土地。建设用地使用权续期后，除使用期限延长外，原权利所涉及的权利义务内容一般不变。

　（四）《物权法》中关于建设用地使用权续期的规定

　　《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

　　由此可见，《物权法》沿用了现行法律关于建设用地使用权期间届满可续期的原则性规定，并结合实际需要，作了突破性规定：对住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权期满后的续期作了不同的限定性规定；对非住宅建设用地使用权期间届满地上房屋及其他不动产的处理，确立了首先应依据双方约定处理的原则。

　　《物权法》完善了现行法律法规确立的土地使用权期间届满后的续期制度，并修正了对地上建筑物等不动产的处理原则存在的瑕疵。

　　根据《物权法》第149条的规定，建设用地使用权续期分为两种不同的情形。

　　第一情形是住宅建设用地使用权的续期。对该情形，建设用地使用权人无须进行续期申请，在建设用地使用权期间届满时，自动续期。但是，如果建设用地使用权人到期明确表示放弃该权利的，法律并不应对其处分权利的行为进行干预。关于住宅建设用地使用权期间届满自动续期的目的，可以理解为通过续期延长地上房屋及其他不动产所有权人的使用期限，以便在将来收回该住宅建设用地使用权时，地上房屋及其他不动产已不具有使用价值。

　　因此，住宅建设用地使用权期间届满的，不涉及地上房屋及其他不动产的归属问题。

　　第二种情形是非住宅建设用地使用权的续期。

　　对该情形，根据《城市房地产管理法》第二十一条的规定，应当遵循以下原则：

　　一是在建设用地使用期限届满前一年提出申请。法律之所以规定提前一年提出申请，主要是为了便于国家能够对建设用地使用权将来可能发生的变化情形尽早了解和规划。

　　二是应当报请原出让建设用地使用权的有关政府土地管理部门或有批准权的相关政府土地管理部门批准，未经批准，建设用地使用权人在期间届满时将无权继续使用土地。

　　三是非因公共利益需要，续期申请应获批准。

　　对于非住宅建设用地使用权期间届满后，如果建设用地使用权人没有申请续期，或者续期申请未获批准，建设用地使用权将依法被收回，则涉及地上房屋及其他不动产的归属。

　　依据《物权法》第149条的规定，首先应根据双方约定处理。双方可以在建设用地使用权出让合同中对期间届满后地上房屋等不动产的归属作出约定，也可以在期间届满时就地上房屋等不动产的处理经协商达成协议。如果双方没有作出约定或者约定不清，则依据法律、行政法规的规定办理。根据现行法律法规规定的处理原则，建设用地使用权因期间届满被收回时，地上建筑物、构筑物及附属设施由国家无偿取得。

　　《物权法》之所以要对建设用地使用权的续期予以规定，理由在于：

　 （1）建设用地使用权是以利用土地建造房屋及其他不动产为目的，实践中大量用以开发商品房。在建设用地使用权期间届满时，该土地的权利人通常不是受让土地进行开发的建设用地使用权人，而是房屋的购买人。并且由于所开发的商品房通常为高层建筑，在一宗土地上存在多个房屋所有权人和土地使用权人的情形下，要求诸多权利个体在权利期限届满前一年申请续期显然不现实。

　 （2）房屋及其他不动产属于单位或个人的合法财产，根据我国《宪法》的规定，国家只能通过征收的方式取得，现行《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定在土地使用权期间届满由国家无偿取得地上建筑物等不动产的所有权没有法律依据。而且根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条的规定，国家无偿收回划拨用地使用权时，对地上建筑物、其他附着物应当根据实际情况适当予以补偿。因此，对没有支付土地对价的土地使用权人为使用该土地而在地上建造的建筑物等尚要补偿，对支付对价的土地使用权人的地上建筑物等不动产在期满后由国家无偿取得，显然在法律制度的设立上是不对等的。

　 （3）国家收回建设用地使用权后，必然再通过出让等方式设立新的用益物权，才可能使土地得以持续利用。而新设立的权利人不一定需要地上已有的建筑物等不动产，其结果是国家必须拆除地上建筑物、构筑物及附属设施，造成不必要的浪费。

　　考虑到住宅建设用地使用权自动续期可能会影响城市规划和建设，《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”在建设用地使用权续期后，因公共利益需要收回土地的，也可以适用同样的原则。