物权纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划：丁国文律师　撰稿：刘洋
2009年6月第1版　32开　平装

第三章 所有权

10、征收与公共利益

生活实例

　　拆迁实施单位某管理处负责对化工厂的厂房进行拆迁。双方就拆迁补偿未达成一致。拆迁实施单位某管理处将化工的一部分厂房予以强行拆除。拆迁的这宗土地为行政划拨的国有土地，土地使用权为临时土地使用权。部分厂房被拆除后，化工厂无法继续生产，化工厂遂向人民法院起诉管理处的行政行为，双方对簿公堂。

　　区人民法院经审理认为，管理处虽就拆迁取得了拆迁许可证，但未与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，即强行拆除厂房，违反了城市房屋拆迁的相关规定，故管理处的拆迁行为违法。但因管理处该拆迁行为的目的是为了公共事业和环境安全，同时管理处的此违法拆迁行为属不可撤销的具体行政行为。因此，管理处对因违法拆迁造成的损害，应当承担赔偿责任。

　　但是，管理处所拆除的厂房用地为临时用地，性质为行政划拨的国有土地，故对化工厂要求管理处赔偿损失中涉及土地费用的赔偿，不予支持。

关键词解析

（一）本案的分析

　　征收中最常见的争议集中在两个问题：如何界定公共利益和如何确定征收补偿范围与标准。本案也不例外，争议的主要问题有两个：

　　一是管理处的拆除行为是否为公共利益，如何界定公共利益。一种观点认为，管理处的拆迁行为是为了公共事业和环境安全，属于为了公共利益而进行的拆迁。另一种观点认为，管理处在没有就拆迁补偿达成协议时，就将厂房拆除，其强行拆迁行为是违法的，不属公共利益的范畴。

　　二是因违法拆迁造成的损害，管理处应承担哪些赔偿责任。管理处未与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议，即强行拆除厂房，应承担由此造成的财产损失。对承担赔偿责任的范围及补偿标准，一种观点认为，只对地上的建筑物及其他附着物的损失依法予以补偿，而对其占用范围内的土地损失不承担赔偿责任。另一种观点认为，应对拆迁范围的土地以及不动产的损失承担赔偿责任。

　　本案中，管理处的拆迁行为的目的是为了公共事业和环境安全，因此属于为了公共利益而进行的拆迁。但是管理处未与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议，即强行拆除厂房，违反了城市房屋拆迁的相关规定，其拆迁行为违法，由此造成的财产损失，应承担相应的赔偿责任。但是，对承担赔偿责任的范围及补偿标准要严格审查判断。

　　依《物权法》第42条的规定，征收的对象仅限于集体的土地以及单位或者个人的房屋或其他不动产。本案中，被拆迁的地段属于行政划拨临时用地，属于国有土地，因公共利益的需要，可由国家无偿收回其使用权。因此，因公益事业而收回临时用地使用权的土地费用，不属于化工厂的损失，不应赔偿。而对地上的建筑物及其他附着物应依据《物权法》第42条第3款的规定予以补偿。

（二）《物权法》对公共利益和征收的规定

　　公共利益具体含义的界定，与土地、房屋的征收、征用和补偿密切相关。有没有公共利益，什么是公共利益，如何防止公共利益被滥用而导致侵害公民合法的私有财产等问题，是《物权法》在立法过程中反复争议的焦点。

　　《物权法》对公共利益没有作出统一的具体界定，而是在第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从第42条的规定不难看出，《物权法》将重点放在了对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进行规范，而可以动用国家征收权门槛的只有公共利益。

　　征收，是指政府为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序将集体所有或者个人所有的财产变为国家所有，再加以利用的行为。

　　按照《物权法》第42条的规定，征收的对象仅限于不动产。由于我国实行土地的社会主义公有制，即土地归国家所有或者集体所有，因此，征收的对象限于集体的土地以及单位或者个人的房屋或其他不动产。

　　为了防止政府滥用征收措施损害个人的利益，政府征收必须是基于公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序进行，并且给予被征收人以合理补偿。

（三）征收补偿问题

　　1、集体土地征收补偿的问题
　　我国《宪法》虽然没有规定征收补偿的标准，但《土地管理法》第47条就征收集体土地的补偿标准进行了明确的规定。考虑到实践中存在的问题，《物权法》一方面从形式上重申征收集体土地的补偿内容，具体包括“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”；另一方面从实质上规定，“应当依法足额支付”，并要求征收单位必须“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。

　　《物权法》第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。” 我国的国情是人口多、耕地少。该规定旨在限制对集体土地的征收，保护耕地。

　　就征收权限而言，根据《土地管理法》的规定，征收下列土地，应当由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。征收上述土地之外的土地，应当由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地，还应按照法律规定，先行办理农用地转用审批。

　　就征收程序而言，根据《土地管理法》的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

　　2、房屋拆迁中的补偿问题
　　我国《宪法》虽然规定征收个人私有财产应当进行补偿，但我国现行法律并没有就单位或者个人房屋的征收问题进行具体规定。

　　为解决实践中存在的拆迁补偿不到位、被拆迁居民的居住条件不能得到有效保障的问题，《物权法》就房屋征收及拆迁补偿问题规定如下：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

　　3、征收补偿款的落实问题
　　尽管《土地管理法》第49条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”

　　但考虑到实践中存在的问题，《物权法》第42条第4款规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”