土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第二章 土地家庭承包

8. 发包方的义务

生活实例

　　原告田某诉称：他与被告京房区某镇西输村经济合作社签订了《土地租赁经营合同书》一份，田某承包被告耕地235亩亩，其中120亩他用以播种小麦和玉米。合同中规定了田某享有承租土地的使用权和经营土地收益的分配权。也规定了承包方不按时支付承包费，承包方有权解除合同。为贯彻落实国家有关农业政策，北京市农村工作委员会发布了《关于本市实施粮食直补工作的意见》，该意见规定小麦、玉米的补贴标准。按照该规定及北京市农村工作委员会2007年9月18日颁布的补贴标准，原告应获得补贴64 200元。但上述补贴被被告据为己有。原告认为：被告违反了合同约定，应支付被告违约金1万元。同时，被告未给原告提供正常经营活动所需的道路条件，也未提供正常经营活动所需的饮水条件，亦违反了合同的相应规定。故诉至法院，要求被告支付原告农业补贴、违约金等，共计7万余元。

关键词解析

（一） 本案分析

　　本案中，原告的诉讼主张应予支持。理由是如下：
　　原被告间签订的《土地租赁经营合同书》是双方真实意思一致的结果，不违反强行法的任何禁止性规定，是合法有效的合同。合法有效的合同应予履行。上述合同中规定了田某享有承租土地的使用权和经营土地收益的分配权，种植小麦、玉米的政府补贴64,200元，属于田某承包土地的经营性收益，因此原告有权获得上述补贴。被告违反合同约定，侵犯原告依约享有的经营土地收益的分配权，应承担违约责任。

　　另外，被告未给原告提供正常经营活动所需的道路条件，也未提供正常经营活动所需的饮水条件，既违反了合同的约定的义务，也违反了其作为发包方应承担的法定义务。

（二）发包方的义务

　1.在根本利益上，发包方与承包方是一致的

　　尤其在农村集体经济组织内部的家庭承包方式中，承包方是本集体经济组织的成员，发包方作为土地的所有权人或管理权人，是其成员的授权代理人。虽然在法律上不是一个主体，但是，其根本利益是一致的。即使不是本集体经济组织的成员，在承包土地的收益上，发包方与承包方也是一致的。因此发包方与承包方在根本利益上是一致的。

　2. 发包方利益与承包方利益又会形成尖锐冲突

　　发包方由具体的自然人代表，该自然人的私利与发包方的利益并不总是一致。当代表人追求所谓政绩、灰色收入等个人利益时，其行为往往损害发包方利益，进而使发包方利益与承包方利益形成尖锐冲突，上述案例就体现了这一情况。至于为什么发包方的代表人与发包方的利益不能一致，那是一个复杂问题，有远见的法学家已有所讨论，这里毋庸赘言。

　3.在农村土地承包合同中，发包方本质上是服务方

　　虽然土地的所有权归发包方，但发包方的权力来源，实质上是发包方成员的授权。因此，发包方是服务者，而不是奴役者。即使不是本集体经济组织的成员承包土地，该承包行为仍然是发包方成员的授权行为，因此发包方仍然是服务者。农村土地承包经营合同的实际履行中，发包方往往借助其优势地位，拒绝履行法律义务和合同义务，侵犯承包方的权利。这种现象，一方面与我国漫长的官本位文化、贱民文化有关，另一方面也反映出相关立法水平的低下。农村土地承包中这种“主仆关系”颠倒的现象，应该引起立法者的高度重视，以期尽早解决之。

　4.发包方作为服务方，其义务包括以下方面：

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条规定，发包方承担下列义务：（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；（二）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；（三）依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；（四）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；（五）法律、行政法规规定的其他义务。本条对发包方义务的规定表明，发包方不但享有权利，也要承担义务。本条规定的发包方的这些义务是法定义务，发包方必须履行，不得减轻或者放弃，在承包合同中也不得约定减轻或者放弃。如果承包合同中有减轻或者放弃其义务的条款，则该条款无效。现将本条规定的这几项义务分别说明如下：

　（1）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同
　　国家实行农村土地承包经营制度，这是一项基本国策。法律保护农民的承包经营权，我国民法通则、农业法、土地管理法等法律对农民的土地承包经营权的保护都做了规定。本法第5条中也明确规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村集体组织成员依法享有的土地承包经营权是通过签订土地承包合同来体现的。因此，发包方有义务维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。此项义务是发包方的首要义务、根本义务。

　（2）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动
　　生产经营自主权是承包方自主安排生产、自主经营决策的权利，是承包权的最重要的内容。发包方有义务尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行的正常的生产经营活动。由于发包方享有发包权，也有监督和制止承包方损害承包的土地和农业资源的权利，因此，很容易干涉承包方的经营活动。现实中也经常出现强迫承包土地的农民种植某种作物等情况，规定发包方的这项义务是非常必要的。

　（3）依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务
　　我国实行的以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，“统”的含义，就是要求集体经济组织要做好为农户提供生产、经营、技术等方面的统一服务。中央文件多次提出，要增强集体经济组织的实力，更好地为农户提供产前、产中、产后的服务。发包方有义务帮助承包方搞好生产经营，提供生产、技术、信息服务。在水利排灌、农机推广、机械作业（大型播种、收割机械作业等）、生产资料（化肥、种子等）、道路设施、农业技术等方面，单独的农户信息来源渠道少，也没有足够的资力去解决。集体统一运作更符合规模效应。在农村推广土地承包制度以来，由于土地承包到户了，有些村集体原来掌握的机械、排灌设施等集体资产或者分掉了，或者闲置起来了。由于人均土地较少，承包户一般不需要大型农业机械。随着农村经济的发展，一些农民购置了小型机械，也不依赖村集体。现实中自给自足、生产率低下的小农经济仍大量存在。这种状况不利于生产力水平的提高和农村经济的发展。农村基础设施建设、大型机械的采用和科学种田对提升农业经济发展水平是必须的。而且，村集体经济组织也有条件提供服务。因此，本条第三项规定了发包方的服务义务。

　（4）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设
　　土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排。各级人民政府都有组织编制土地利用总体规划的职责。编制的主要依据之一是国民经济和社会发展规划。土地是国民经济与社会发展的基础，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展提供土地保证。编制规划的另一个主要依据是国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时，要充分考虑资源环境保护的要求。要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量稳定的前提下，制定土地利用总体规划，还要充分考虑生态环境建设的要求。要严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，提高土地利用率，统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。下级的土地利用总体规划必须按照上级土地利用总体规划编制。下级安排的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。县、乡根据上级土地利用总体规划安排区域内的具体的土地利用总体规划。执行这一规划是发包方必须履行的法定义务。

　　农业基础设施建设与土地利用总体规划有关，但又是一个相对独立的问题。农业基础设施建设一般包括农田水利建设，如防洪、防涝、引水、灌溉等设施建设，也包括农产品流通重点设施建设，商品粮棉生产基地，用材林生产基地和防护林建设，也包括农业教育、科研、技术推广和气象基础设施等。农业基础设施建设对于农业的发展意义重大，也是“统一经营”的重要内容之一，并且与承包方有密切关系，农村集体经济组织有义务组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。

　（5）法律、行政法规规定的其他义务
　　有关农村集体经济组织对于土地以及其他相关方面的义务，除本法外，农业法、土地管理法、森林法、草原法等法律以及国务院的行政法规都有涉及，发包人的义务不限于本条明确规定的四项。