土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第二章 土地家庭承包

7. 发包方的权利

生活实例

　　原告刘某出生在被告夹竹园村民组，户口也在被告村民组，并在被告的村民组生活。1991年原告与在山东省临沂市服役的志愿兵张某结婚（1990年底张转为志愿兵，其农业户口转为非农业）。原告结婚后未将户口迁至其夫户口所在地。1993年5月原告刘某生育一子张某，张某的户口也落户在被告的村民组。母子二人一直生活在夹竹园村民组。1995年进行第二轮土地承包改革，被告根据其上级机关的文件精神，召开村民大会进行地改。

　　上级机关文件规定：农业人口与非农业人口结婚，本人两年脱离本组耕作的，不享有承包权。原告刘某及其子张某符合上述规定，不享有承包权，被告未分农田给原告母子承包。原告刘某为此找被告和有关行政机关，要求享有承包权，但未能解决。

　　某镇宋宅村的村委会对外欠债无力偿还。村委会几经研究，决定出卖村里的土地。当时的村委会主任王某认为，村里的土地是集体所有，卖地的钱也是为了还集体的债，只要是村委会集体决定卖地，当然可以卖。

　　于是，王某召开村委会会议。会上讨论通过一项决定：将本村11.42亩耕地划分为40余处建房用地，拍卖土地使用权，期限是20年。拍得的钱用于还债。村里聘请拍卖师，在全村召开了拍卖会。大多数村民参加了此次拍卖会，不少村民还踊跃购买土地，打算扩建住宅。当天，就卖出建房用地38处，交易额达107万元。

　　市国土资源局调查核实认为，宋宅村村委会的行为涉嫌犯罪，遂依法将此案移送司法机关。法院经过审理做出判决：被告单位宋宅村村委会犯非法转让土地使用权罪，判处罚金5万元。被告人王某犯非法转让土地使用权罪，判处拘役六个月，缓刑六个月，并处罚金5万元。

关键词解析

（一） 本案分析

　　宋宅村的村委会无权出卖村里的土地，法院判决是正确的。理由如下：

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，发包方享有下列权利：（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；（三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为；（四）法律、行政法规规定的其他权利。根据以上规定，发包方宋宅村的村委会无权非法转让土地使用权。

　　我国法律对土地用途作了明确而严格的规定。《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。我国《刑法》第二百二十八条也将“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为”明确规定为犯罪。而宋宅村非法转让基本农田以外的耕地11.42亩，已经构成“情节严重”，必须加以刑事处罚。由此可见，农村土地虽然属于村集体所有，但村委会只能在不改变土地用途并征得村集体同意的前提下，在村集体经济组织内部，对土地使用权进行流转。村委会、村民大会都无权超越法律规定，自由处置村集体土地。

　　因此，宋宅村的村委会无权出卖村里的土地，法院的上述判决是正确的。

（二） 发包方的权利

　　《农村土地承包法》第十三条规定，发包方享有下列权利：（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；（三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为；（四）法律、行政法规规定的其他权利。

　1.谁是发包方？

《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。上述规定表明，村集体经济组织、村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、乡（镇）农村集体经济组织、或者村民委员会都可能成为发包方。

　　《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。因此，确定谁是发包方，应该以县级人民政府核发的土地所有权证书为准。如果县级人民政府还没建立农村土地所有权证书，则该县级人民政府应该尽快完善之。

　2.发包方享有发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地的权利

　　农村土地发包权是发包方土地所有权或受托土地管理权的一项重要权能，该权利来源于土地所有权，目的是维护集体经济组织的经济利益。通过发包权的行使，社会主义公有制中的集体所有制得以体现。

　3.发包方享有监督权，监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地的权利

　　土地是一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，有限的土地资源与无限的土地需求的矛盾日益突出。我国是一个人口众多的农业大国，耕地、林地和草地人均面积很少，必须合理利用和保护土地。因此，本条第2项规定发包人有权监督承包人依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。这里，发包方的监督权，相对于承包方而言是权利；相对于国家来说，是发包方承担的国家公法上的义务，发包方不可推卸和放弃。

　4.制止承包方损害承包地和农业资源行为的权利

　　土地必须合理利用和保护，而损害土地和农业资源的行为必须予以制止。损害土地和农业资源的行为有许多表现，如在耕地上建房、挖土、挖沙、挖石、采矿，将耕地挖成鱼塘，毁坏森林、草原开垦耕地，将土地沙化、盐渍化，使水土流失和污染土地，围湖造田等。对于承包方的这些行为，发包方都有权制止。与发包方的监督权一样，“制止承包方损害承包地和农业资源行为的权利”，相对承包方而言是权利；相对于国家来说，是发包方承担的国家公法上的义务，发包方不得推卸和放弃。

　5.法律、行政法规规定的其他权利

　　有关农村集体经济组织、村民委员会以及村民小组对于土地以及其他相关方面的权利，除本法外，农业法、土地管理法、森林法、草原法等法律以及国务院的行政法规都有涉及，发包人的权利不限于本条明确规定的3项。

　6.发包方的同意权和知情权

　　《农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。因此，采取转让方式流转的土地承包经营权的，应当经发包方同意，否则合同无效；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案，否则，发包方与原承包方的合同权利义务可能不会改变。