土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第七章 农村建设用地和违章建筑的法律问题

45. 农村建设用地的规划

生活实例

　　安徽省某县上河村盛产柳条，上河村欲建柳条手工品乡镇企业，上河村具有村建设用地规划，2006年2月份该企业经申请取得一块乡镇企业建设用地，在同年8月份动工建设，该企业在建设院墙时，比规划许可证上的多建出10厘米，其建设既不符合上河镇对建设房屋统一规划标准的要求，也违背了乡村建设规划许可证中用地批准的规定。上河村所在的清远镇人民政府责令该乡镇企业停止建设、限期15日内改正，该企业在期限内拆除了超建的院墙。

关键词解析

（一）本案分析

　　清远镇人民政府对该企业做出的行政处罚是正确的。理由如下：

　　《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。这三类用地要严格按照乡镇村庄规划进行建设。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

　　县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

　　《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

　　本案中涉及乡镇企业用地规划问题，依据《城乡规划法》，乡镇企业建设用地应获得乡村建设规划许可证，并应严格按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，本案中，在乡、村庄规划区内建设的乡镇企业未依法按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，依据《城乡规划法》第六十五条规定，清远镇人民政府对该企业做出的行政处罚是正确的。

（二）农村建设用地的规划

　1.制定农村建设用地的规划

　　《城乡规划法》第三条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

　2.农村建设用地的原则

　　按照《土地管理法》和《城乡规划法》，农村建设用地应坚持以下原则：

　　（1）乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事和农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。

　　乡（镇）土地利用总体规划是村庄、集镇及其他村镇设施建设用地的最高规划，一切乡村建设都必须服从。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，乡（镇）土地利用总体规划将划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。乡镇企业、乡（镇）村公共设施。公益事业和农村村民村民建住宅都应当使用土地利用总体规划的村庄和集镇建设用地区内的土地，农村道路、水利设施等需要使用村庄和集镇建设用地区外的土地的，应当符合土地用途的要求，即建设的设施是土地利用总体规划所允许在本地块内建设的，否则将被视为违反土地利用总体规划，是不允许的。

　　（2）乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民建住宅用地必须符合土地利用年度计划。

　　国家将每年下达土地利用年度计划，控制建设用地的总量，乡镇企业，乡（镇）村公共设施、公益事业，农村村民建住宅也不能突破土地利用年度计划确定的控制指标。

　　（3）乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民建住宅用地还应当符合村庄、集镇规划。

　　根据国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点，集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认的由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。在村庄和集镇规划建设区内的建设都应当服从村庄和集镇规划，并取得村庄和集镇规划行政主管部门的同意方可申请用地。

　 （4）乡镇企业，乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民建住宅必须坚持合理布局、综合开发、配套建设的原则。

　　合理布局就是要通过土地利用总体规划、村庄和集镇规划对各项设施的用地进行合理安排，如对村庄和集镇规划中根据村庄和集镇的功能不同，对村庄和集镇中乡镇企业用地、乡村公共设施、公益事业用地和住宅用地按不同的比例落实到地块上，使土地利用趋于合理，提高土地利用率，改善村庄和集镇的功能，使其成为功能划分明确，布局合理、设施完备、方便生活、环境优美的新农村。

　　综合开发是指今后村庄、集镇建设用地区内，今后乡镇企业、乡（镇）公共设施、公益事业和农村住宅建设应当由乡（镇）村统一组织开发，统一安排用地，主要利用现有建设用地。需要占用耕地的，应当与农村土地整理或村庄的迁并挂钩，以提高土地的利用率。

　　配套建设是指农村的住宅与公共设施、公益设施等应当同步建设，使其能发挥村庄和集镇应有的功能。方便生活，改善环境，形成完善的生产和生活服务体系。

　3.执行农村建设用地规划

　　《城乡规划法》第九条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。

　　任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。

　　第三十条第二款规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。

　　第三十五条规定，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

　　第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外做出规划许可。