土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第二章 土地家庭承包

16. 承包期内发包方不得收回、调整承包地

生活实例

　　1998年,四川马武与村民委员会签订土地承包合同,承包林地12亩公顷,承包期为70年；承包耕地5亩，期限为30年；承包草地18亩，期限为50年，并且合同不得调整。合同订立后,马武在承包林地上种植了果树,在草地和耕地上也依约履行了自己的义务。2009年初,村民委员会以地震导致本村土地数量减少为由,要求收回马武承包的耕地，调整马武承包的林地和草地。马武不同意，村委会遂诉诸法院。

关键词解析

（一） 本案分析

　　马武承包的耕地不得收回，其承包的林地和草地也不得调整。理由是：

　　《中华人民共和国物权法》第一百三十一条规定，承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。《中华人民共和国土地承包法》第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。马武承包耕地，显然不属于“应当将承包的耕地和草地交回发包方”的情形，因为马武在承包期内没有全家迁入设区的市，转为非农业户口。村委会要求马武交回承包耕地的理由是“地震导致本村土地数量减少”，该理由不是收回承包地的法定理由，因此，村委会不得收回马武承包的耕地。

　　马武承包的林地、草地不得调整。《土地承包法》第二十七条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。林地属于法定禁止调整的农村承包地，因此马武承包的林地不得调整。四川大地震，属于自然灾害严重毁损承包地的特殊情形，但是马武与村委会签订的草地承包合同，为不可调整期限的合同，因此应该履行约定，禁止村委会调整马武承包的草地。即使没有上述特别约定，调整马武承包的草地时，也要严格履行法律规定的程序，即承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。

　综上，马武承包的耕地不得收回，其承包的林地和草地也不得调整。

（二） 承包期内，发包方不得收回、调整承包地

　　赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包关系的长期稳定，是制定农村土地承包法的一个重要指导思想。我国农村人多地少，大部分地区经济还比较落后，二、三产业不够发达，大多数农民难以实现非农就业，仍然从事农业生产，农民对土地的依赖性较强，在相当长的时期内，土地仍是农民的基本生产资料和最主要的生活来源，因此，必须保持土地承包关系的长期稳定，不得随意收回和调整承包地。

　1.承包耕地、草地和林地的收回

　　《中华人民共和国物权法》第一百三十一条规定，承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。《土地承包法》第二十四条规定，承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。

　　根据上述规定，即使承包方全家迁入小城镇落户的，也应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。如果承包方愿意保留或依法流转其土地承包经营权，发包人物权收回。即使承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包方未交回的耕地或林地，发包方可以收回承包的耕地和草地，但对承包权人在承包地上投入而提高土地生产能力的，其获得相应的补偿的要求应予以满足。而且，承包方应当交回的承包地仅指耕地和草地，并不包括林地，这是因为林地的承包经营与耕地、草地的承包经营相比有其特殊性。林业生产经营周期和承包期比较长，投入大，收益慢，风险大。稳定林地承包经营权，有利于调动承包方植树造林的积极性，防止乱砍滥伐，保护生态环境。因此，对林地承包经营权不适用耕地和草地有关收回的规定，即使承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，其承包的林地也不应当收回，而应当按照承包方的意愿，保留其林地承包经营权或者允许其依法进行林地承包经营权流转。

　2. 承包耕地、草地和林地的调整

　　法律禁止调整林地的承包。
　　承包耕地、草地的调整，须遵循以下规定。《中华人民共和国物权法》第一百三十条规定，承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。《土地承包法》第二十七条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

　　稳定土地承包关系，是党、政府对农村土地承包政策的核心内容。但是，一些地方对承包土地的调整较为频繁，不少地方几年进行一次小调整，有的村甚至把已承包到户的土地全部打乱重新发包。这种情形，非常不利于土地承包关系的稳定。此外，随意调整土地，也不利于农民对土地的长期投入，容易造成短期效应，是对土地生产力的破坏。还有的地方发包方利用调整土地提高承包费，增加农民负担。同时也应当看到，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，在这样长的承包期内，农村的情况会发生很大的变化，完全不允许调整承包地也难以做到。如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出等特殊情形，仍然不允许对承包地进行小调整，将使一部分农民失去土地，在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下，将使这部分农民失去最基本的生活来源，既有悖社会公平，也不利于社会稳定。因此，在特殊情形下，应当允许按照法律规定的程序对个别农户之间的承包地进行必要的小调整。

　　需要注意的是，在承包方发生了因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要调整土地时，并不是必然发生对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整。《土地承包法》第二十八条规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。如果集体经济组织依法预留了机动地，或者有通过依法开垦等方式增加的土地，或者有承包方依法、自愿交回的土地，应当先用这些土地解决无地农民的承包地问题，只有在没有上述土地的情况下，才可以对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。

　　调整还应当经过一定的法定程序，未经法定程序不得进行调整。本款规定的法定程序是：必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。这样规定是为了体现多数农民的意愿，防止随意调整承包地。因特殊情形需要对个别农户之间的承包地进行调整，而承包合同中又约定不得调整的怎么办？对此，本款规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”即如果承包合同中约定不得调整的，也不得调整。

　3.违法收回、调整承包耕地、草地和林地的法律后果

　　最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》 (法释[2005]6号)第五条规定，承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的，应当认定该约定无效。第六条规定，因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。

　4.承包方违约时法院裁判考虑的因素

　　为了承包经营的需要，承包方在承包过程中可能会在土地上建一些临时房屋等设施，这仍属农业生产范围，不属改变土地用途，因而不应判决解除合同。由于投入过大、资金周转困难、未到收获季节或因自然灾害而减产失收等原因，承包方在履行土地承包合同过程中可能存在迟交、欠交部分承包金等违约行为，这种履行瑕疵，一般不会导致合同的目的不能实现，不足以构成根本性违约，可判决债务人补足履行不足部分，而不应轻率判决解除合同，应根据实际情况，允许承包方缓交、减交或者免交承包金。对那些因领导班子变更而利用职权干涉合同履行、请求解除合同的，应根据《农村土地承包法》第24条规定，驳回其诉讼请求。对确需判决解除承包合同的，在判决返还承包土地的同时，应对地上附着物进行处理，不可判决解除合同了事。