土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第二章 土地家庭承包

12. 农村土地承包合同与土地租赁合同

生活实例

　　1996年，河南省获嘉县某镇石庄村李某与本村民委员会签订《土地租赁经营合同书》一份。合同约定，李某承包本村耕地5亩。2008年，双方因为政府发放的农业补贴归属问题发生争议，李某诉诸法院，案由为“农村土地承包合同纠纷”。法院一审认定原告与被告之间的诉讼属“土地租赁纠纷”，并不存在“农村土地承包合同关系”， 裁定驳回原告的起诉。

关键词解析

（一） 本案分析

　　本案中，一审法院裁定原告与被告之间的诉讼属“土地租赁纠纷”，并不存在“农村土地承包合同关系”，是错误的。理由如下：

　　1996年，河南省获嘉县某镇石庄村李某与本村民委员会《土地租赁经营合同书》，虽名为“土地租赁合同”，实际为“承包合同”。《中华人民共和国农村土地承包法》没有规定农村土地承包合同的概念，相关的司法解释如最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释(法释[2005]6号)也没有明确农村土地承包合同的概念。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。根据物权法的上述规定，可以确定：农民集体所有或国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他土地，只要是“用于农业的” 土地，其经营合同必然是农村土地承包经营合同，而不论其名称是“土地承包”还是“土地租赁”。

　　最高人民法院关于经济合同的名称与内容不一致时如何确定管辖权问题的批复法复（〔1996〕16号）也指出：当事人签订的经济合同虽具有明确、规范的名称，但合同约定的权利义务内容与名称不一致的，应当以该合同约定的权利义务内容确定合同的性质，从而确定合同的履行地和法院的管辖权。

　　因此，本案中的《土地租赁经营合同书》，虽名为“土地租赁合同”，实际为“农村土地承包合同”。 法院一审认定原告与被告之间是“土地租赁纠纷”，并不存在“农村土地承包合同关系”， 裁定驳回原告的起诉，是错误的。

（二）农村土地承包合同与土地租赁合同

　1.两个概念的发生过程

　　1952年土改，地主的土地被分给农民，后来搞合作社、人民公社运动，又将农民组织为合作社、人民公社，许多地方将土地归为集体所有，在此基础上共同劳动、按劳分配。但是，几乎在搞合作社和人民公社的同时，关注生存甚于关注教条的人们，就已经选择了“承包”。七十年代未，农村经济改革正在酝酿之初，也是使用“包产到户”这样的词。

　　以北京市密云县太师屯镇为例进行分析。

　　太师屯镇实行承包制以来一共四次订立过此类合同。1983年，为了落实中央关于实行家庭联产承包责任制的政策，生产队与社员签订了《生产合同书》。1985年延长承包期，签订了第二个《土地承包合同》。1995年合同到期后，续订了第三份《农村土地租赁合同书》。1997年8月，中央要求对于承包期不足30年的承包合同，要延长到30年，这样1997年年底又订立了第四份合同。

　　1983年的《生产合同书》其实就是一个国家通过生产队向农民下达生产任务的东西。《生产合同书》第一条约定承包亩数和包产指标；第二条规定生产队对土地之外生产资料的处理办法；第三条对林木作出指示；第四条对生产队所得的积累和固定财产折旧费的处理程序作出指示；第五条规定社员在畜牲、农机具、统一用水方面必须服从生产队安排；第八条提出要坚决落实计划生育；第九条对实行分田到户后生产队的七大项十小项工作作出指示，包括认真贯彻党的方针政策，做好社员的思想政治工作，坚持生产资料公有制。

　　1988年之前，我国法律禁止土地租赁。1982年宪法第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”而此前，联产承包责任制已经在全国范围内推行，因此可以认为当时人们认为“承包”与“租赁”是根本不同的。承包被认为是农业经营体制的一种“搞活”，所谓“联产承包”，即农民必须保证产量、保证“上交公粮”，只是不由集体再组织生产、分配产品，而是由社员产自己组织生产，分配时“交够国家的，留够集体的，剩下的归自己”。所以太师屯镇1985年的合同还是名为《土地承包合同》。

　　1988年4月12日七届全国人大一次会议通过宪法修正案，废除了关于禁止土地租赁的法律规定。另一方面，随着改革的进一步推进，粮食购销体制发生了重大变化，实现了放开粮价、放开经营的市场化改革，国家与农民之间的关系更多的利用经济杠杆，而不是行政指令，农民也获得了生产经营决策权。产品处分权和收益权，这样，到了1995年续订承包合同时，合同已经由原来的对作为农业经营体制的“承包”强调，变为了对土地的使用权转让的强调，以"租赁"命名后来的合同，从这个方面看比“承包”更符合实际。

　　“土地租赁合同”这个称呼似乎让人这是一个农民通过合同支付租金租种土地的普通民事合同，但实际上是这样吗？这就涉及到第二个问题，农民对土地究竟有怎样的权利？我们以1995年的《农村土地租赁合同书》为基准进行分析。

　　按人口分配的土地租赁合同订立的程序一般是这样的：先计算出本村（或者本生产队）的可分配土地总数，将其除以本村（或者本生产队）的可分地人口（各地方式不同，有的按人口，有的按劳力，有的违反计划生育政策的人口无权分地）得到每人可分得的土地数，然后再将耕地按惯例或是大部分人的意见分成等额小块，每户按可分得土地数，通过抓阄或者大家同意的其他方式，分得实际的土地，然后再签订合同。只有本村或者本队的农民才能在本村或者本队分到土地，本村或者本队也必须分给他们土地，不存在合同双方选择当事人的问题。土地承包合同的发包方一般是村经济合作社，在乡拥有集体土地时是乡经济合作社，在生产队拥有土地所有权时，也是村经济合作社。承包方是村社内的农户，一般由“户主”来签订合同，而不是“户主”个人，但合同上很少注明承包方实际上是家庭。

　　即使非本集体经济组织成员对“四荒”土地通过“招标、拍卖或公开协商”而获得的土地经营权，其签订的合同也称为“土地租赁合同”。可见，上述土地租赁合同，实质上是土地承包合同。

　2.农村土地承包合同与土地租赁合同实际上是一个概念

　　农村土地承包经营合同是一种前所未有的、非常特殊的合同，它既有民事合同的法律特征，也有行政合同的某些特征，还有与经济合同相同的特点，我们很难将其归入这三类合同中的任何一类。比如，承包方的生产经营和销售大都听命于上级行政指令，村集体认为必要时可以单方面变更或解除合同，而承包方一般只能被动地接受等，从这些特点可以看出其具有行政合同特征的一面。从农户获得具有物权性质的承包经营权这一角度看，它的确又是一种设立用益物权的民事合同。从它具有强烈的公法干预色彩来看，与纯粹的民事合同确实有一定差异，不能说它不是“异化的合同”——经济合同。

　　从传统的民法学来看，“承包”并不是一个严谨的法律概念，因此农村土地承包法体现了中国农村生产方式的特殊性，也体现了中国法律的“二元”“双轨”特点。政策对中国的法律影响是决定性的，而政策的“易变性”，很容易导致法律概念的混淆，农村土地承包合同与土地租赁合同的混乱，即是一例。

　　农村土地承包法，作为法律，其制定过程的严谨和慎重可想而知。但是经过最高人民法院鬼斧神工的司法解释，经过千差万别的法官八面玲珑地适用，法律往往被错误理解甚至肆意歪曲。《中华人民共和国农村土地承包法》第一条规定：赋予农民长期而有保障的土地使用权。第四条规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。无论是本村村民，还是外村农民，都应该被赋予长期而有保障的土地使用权，其土地承包关系应该长期不变。土地承包法的根本要求，被政策变化所影响，甚至法官都罔顾“土地租赁合同”的“承包实质”，而拒绝适用物权的保护方法，导致法律上的物权债权化。农民土地承包经营合同，遭到轻而易举的解除。

　　当然，随着土地流转政策的推动，“土地租赁合同”又有了新的内涵：土地承包方将其承包土地依法依约出租给第三方经营时，第三方获得权利即为土地租赁经营权，其与土地承包方签订的合同，被称为“土地租赁合同”。这种叠床架屋式的语言滥用，破坏了法律概念的严谨，也模糊了物权和债权的界限，最终淡化了物权人的法定权益。