北京长济律师事务所 刘光宇
2009年，第十一届全国人大常务委员会分别通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，对过时的法律和法律条文进行了废弃和修改。《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》、《华侨捐资兴办学校办法》等8部法律从此退出了现有法律体系，59件法律的141个条文被修改。此次法律的立法方式为“打包”清理，在两个法律文件中对涉及刑法、民法和行政法多个法律部门的法律统一进行了修改，是我国最高立法机关建国来首次采用“包裹立法”的形式。
一、什么是“包裹立法”？
“包裹立法”是指为了达到一个整体的立法目的，立法机关在一个法律性文件中对散布在多部法律内的有关规定，一次性地作出“打包”修改。
“包裹立法”模式在德国、奥地利、瑞士等大陆法系国家使用非常普遍。英国、美国、我国香港特别行政区在立法中也经常采用类似的方式。
德国是使用“包裹立法”最多的国家，在1896年颁布的德国民法施行法就属典型的“包裹立法”模式，共修正了17部与民法抵触的法律，废止了一部法律。
二、“包裹立法”的优势何在？
1．“包裹立法”提高立法效率、节约立法成本，协调法律体系。
改革开放后，我国的政治、经济、文化进入社会转型期，30年中，立法与现实的矛盾日益加剧，为了与不断变化的体制相适应，国家不断颁新法、废旧法、进行法律修订。截至两个《决定》颁布，我国的已经有了229部国家法律、679部国务院通过的行政法规、8561部地方性法规和规章、12000部行政规章，而相关的解释和说明更是成千上万。
随着市场经济发展，从中央到地方各级、从立法机关到司法、行政机关各部门，规范性文件不断出台。但每个规范性文件并不是单独存在的，各规范性文件之间存在大量引用、参考、依据等衔接对应。法律规范的严密性导致牵一发而动全身，一个规范性文件的修改，可能导致相关联的其他旧的规范性文件发生立法抵触。按照传统方式，对规范性文件仅仅进行单独法案修改，则需要消耗大量资源，不断审视已颁布的规范性文件，即便如此，也不能避免立法缺陷“只见数木，不见森林”，容易“挂一漏万”。而在立法的同时“一揽子”修改相关法律，即时消解大部分的立法冲突，既可以提高立法效率、节约立法成本，也能够通盘考虑规范性文件间的协调、衔接，全面审查、梳理相关法律。
2．“包裹立法”可以借鉴用于创新地方立法和法规清理技术，提升立法议事效率。
事实上，在局部地区和政府部门，为转型市场经济和加入WTO的需要，清理规范性文件已经适用了“打包”方式，例如1999年，福建省人大常委会制定《关于清理修订我省现行地方性法规的工作方案》，对当时存在的的地方性法规进行了“清点”，清理162件，废除13件。2001年福建省人大常委会又废除了6件法律。再如2002年广州市政府在清理地方规章中也采用了“打包”的方式清理了13件政府规章。法律或地方规范性文件的清理实践表明，“打包”清理能提高“立法速度”与“立法质量”。
三、我国“包裹立法” 缺乏制度化规范
我国“包裹立法”的立法经验不足。国外“包裹立法”一般仅限于法律部门。少数专家学者表示疑虑我国国家机关“打包”立法经验不足，将多法律部门的法律文件直接“打包”处理。
重要的是，无论是法律、法规等其他法律文件清理，还是“包裹立法”技术，目前我国都缺乏制度化的规范和程序，尤其是“包裹立法”适用的范围并不明确。“包裹立法”的主要目的是为了解决立法条文之间的形式冲突和显而易见的法律废弃，笔者认为，适用范围应尽量限于对相关法律的技术性修改。出于事实和法律的诸多方面的复杂性考虑，法律实质性的修改则仍需遵守科学严谨的立法程序，不能随意“打包”。特别要防止一些部门借“打包”之机，附加模糊或争议的法律条文“鱼目混珠”，谋取部门利益，“浑水摸鱼”。
综上所述，应当兼顾立法效率与程序正义，尽快制订法律清理程序和“包裹立法”的规则，填补我国这一制度空白，依法保障法律清理或规范文件清理活动日常化、高效率、高质量。相关链接：
全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定
全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定
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