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新一轮司法体制改革要点分析

北京长济律师事务所 段家元 朱寿全

　　2008年11月28日，中共中央政治局通过了最新的司法改革报告，从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，对司法体制改革作出了战略部署。依照公开披露的消息来看，此轮改革的重点将是加强权力监督制约，具体包括司法职权重新配置、规范司法行为、政法经费保障、落实宽严相济政策、政法队伍建设等方面。具体要点有：

一、检察院刑侦职能划归公安局管辖，检察院专司法律监督

　　【解读】作为法律监督机关，我国的检察院长期享有对部分刑事案件的侦查权，其中包括经济犯罪和职务犯罪的案件。对于公安机关侦查的案件，可以由检察院进行法律监督，但是对于检察院的自侦案件，则长期缺乏必要的制度性限制。司改草案在职权调整方面就是提出应该将此项权力从检察院剥离开，改由公安机关或者别的机关来实施。
　　过去，最高人民检察院的领导同志认为“取消了检察机关的职务犯罪侦查权，检察机关的法律监督就必然是软弱的、苍白无力的，宪法规定的这种法律监督也就形同虚设了。”实际上，检察机关是追诉机关，可以有一定的侦查权，是司法体制方面的常识。我国学者质疑检察机关侦查权的前提是：如果检察机关自己进行职务犯罪侦查，又自己进行监督，那么，这种自己监督自己的制度设计“不符合我国刑事诉讼中分工负责、互相制约的原则。”这次司法改革的一项重要调整就是提出应该将此项权力从检察院剥离开，改由公安机关或者别的机关来实施。所谓“别的机关”是指可能新设立的独立于检察机关的反贪局。

二、看守所划归司法局管辖

　　【解读】近年来，我国爆出大量的刑讯逼供案件，这些案件主要发生在看守所，在佘祥林案、聂树斌案中，都曾出现刑讯逼供的情形。2006年，最高人民法院副院长张军在总结了导致错杀和可能错杀的冤错案件后，也曾提出其中多数存在刑讯逼供的问题。在我国，看守所作为主要的羁押场所，由同级公安机关管理。在侦查、羁押、改造主体一体化的管理模式下，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督。许多学者提出，为了体现程序公正和控辩平衡，必须做到侦查权和羁押权的分权与制约。
　　针对此问题，司法改革报告草案提出，看守所由公安机关管理的现状需要改革，应将看守所的管理移交到司法部（局）体系之下。近年来，我国爆出大量的刑讯逼供案件，这些案件主要发生在看守所。看守所与监狱不同，它是公安机关对未决嫌疑人进行关押的场所。每一个公安局都设立了这么一个部门，即看守所由同级公安机关管理。在侦查、羁押、改造主体一体化的管理模式下，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督。许多学者提出，为了体现程序公正和控辩平衡，必须做到侦查权和羁押权的分权与制约。将来看守所由公安机关管理的现状需要改革，应将看守所的管理移交到司法部（局）体系之下。但是，在历次刑事诉讼法年会和各种讨论会议中，我国的公安部门的领导明示或者暗示：由于警力有限和破案的压力，我国侦查中如果不采用直接或者变相的刑讯逼供措施，就无法正常进行诉讼。早于2006年3月1日开始，全国检察系统进行侦查讯问中实行全程同步录音录像。实践表明，凡是讯问全程同步录音录像的案件，没有发现一起违法办案、刑讯逼供现象。和同步录音录像一样，看守所的问题长期以来学术界都呼吁“侦押分离”，世界各国如美国、德国、法国、日本等都是由同时负责已决犯关押的监狱关押，只有中国将未决犯罪嫌疑人由侦查机关自己看管。学者长期呼吁将看守所改由司法部（厅、局）系统管理，但一直没能很好的解决。这次下决心从公安机关分离出来体现了中央对刑讯逼供这一有违现代基本文明的做法不认同不纵容，与公安机关有些同志的想法形成鲜明对照。

三、法院执行职能划归司法局管辖，法院其他有关行政职能划归司法行政机关管辖，法院专司审判

　　【解读】中国的政法体系是公、检、法、司、安。公安主要负责侦查和打击，检察院主要是起诉和监督，法院主要是审判，而司法局主要是后续的执行（如：监狱、教养院），安全局主要负责国家安全，敌特工作。这样构成一个责权分明，互相制约，互相促进的完整的政法体系。执行局归属法院，是不合法理、不合理的。法院自已判，自已执行，严重缺少外部监督，极易引发腐败，而且执行力度锐减，同时也不符合法理。执行局具有行政性质，归属司法局是合理、合法的，无论从性质上还是从本质上，还是从政法体系上讲，执行局归司法局是必须的，也是必然的。

四、解决劳动教养制度的正当性问题

　　【解读】长期以来，由于其未经审判即限制人身自由的特点，劳教制度受到很多专家学者的质疑。北京理工大学教授胡星斗长期呼吁取消劳教制度。胡教授指出，劳动教养制度主要的依据是1957年8月3日国务院公布实施的《关于劳动教养问题的决定》以及1979年由国务院公布施行的补充规定和1982年由国办转发的试行办法。以劳教制度为例，它所针对的违法行为实际上是需要加以惩处的，这一制度备受质疑，主要的问题是程序不正当。对于较长时间的剥夺人身自由的权力，应当司法化，必须通过一个中立的第三方即司法机关进行裁判才可以决定，但是过去“维持论”者回避程序是否正当这一根本问题，强调中国特色，将劳教问题意识形态化，把国际上的指责认定为“以人权这借口干涉中国内政”。实际上，内政也需要基本理性，剥夺一个人的自由长达三年或者四年的时间，仅由行政机关就可以决定，既不民主、也不科学，极易产生侵犯人权的错案，而决定者也容易利用这一权力进行钱权交易。这次改革，将此项权力移交调整到法院来行使，以确保这项权力的行使更加规范化。直面问题，也抓住了问题的要害，有可能从根本上解决劳教制度的正当性问题。

五、建立政法系统财政保障机制，政法系统经费由国家统一保障，不再受制于地方

　　【解读】在司法经费保障方面，从知情人士处获得的消息显示，以后法院的经费将由中央财政专项确定，解决基层法院的经费保障问题，从而开始打破司法经费由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化难题。但是，此番改革的突破不止于此，上述曾参与报告起草的人士表示，报告在司法职权配置等方面也做出很多的调整。在此基础之上，司法改革草案提出，检察院主要专心做法律监督建设，以实现加强权力监督制约的目标，其中包括对法院的监督和对于司法系统其他部门的监督。来自权威渠道的消息透露，一项法院基本建设债务问题的调研报告已经获得中共中央最高层的批示，这份报告提出，我国各级法院的基本建设债务已经高达94亿。解决法院经费问题已经变得刻不容缓。
　　对于司法改革中的经费问题，此次报告使用的是“政法经费”的概念，显然，经费问题的改革不仅仅是法院的问题，可能还涉及到检察院、公安局等其他司法部门。消息人士透露，报告对于我国的人权保护有诸多的制度设计，原计划在奥运前期出台，但由于冰灾、地震的爆发，报告才延后至11月通过。但也正因此，报告显露出对人权的偏重。