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涉诉信访纳入司法程序的利弊分析

北京长济律师事务所 何怡涛 朱寿全

　　2009年9月9日上午，最高人民法院召开立案一庭、立案二庭成立大会。最高院成立涉诉信访案件庭作为司法主导涉诉信访工作制度的重要组成部分，有利于把涉诉信访工作纳入司法程序，体现了我国社会治理方式从行政手段向法律手段的转变和对建立社会主义法治国家的现实路径的有益探索。
　　据悉，最高院立案一庭的职责为：受理各类依法向最高人民法院提起的申诉和涉诉信访案件；对依法向最高人民法院申请再审的案件进行形式审查；对最高人民法院依法受理的各类案件登记立案；对最高人民法院审判、处理的各类案件进行流程管理等。立案二庭的职责为：依法受理管辖争议案件；对不服各级人民法院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行实质审查，认为可能错误的，移交审判监督庭及有关审判庭审查处理；负责司法救助工作；参与起草司法解释。
　　这是继最高检9月7日起向河北、山西、内蒙古、辽宁、河南等进京上访量大的五省、自治区人民检察院派出接访工作组之后，我国政法机关落实2009年8月下旬中办、国办转发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，从中央层面建立涉法涉诉信访终结制度，从而实现维护人民群众合法权益、维护社会稳定、维护司法权威的有机统一的重大举措。

一、司法主导涉诉信访工作并将其纳入程序轨道的现实意义

　　司法主导涉诉信访工作并将其纳入程序轨道是根据我国当前信访、立案工作新形势发展的需要，对建立社会主义法治国家的现实路径的有益探索。从现实意义上来说，司法主导涉诉信访工作并将其纳入程序轨道在促进涉诉信访工作日常化、规范化、公开化等诸多方面具有其他途径无法比拟的巨大优势。

　1、由司法主导并将其纳入程序轨道有利于涉诉信访工作日常化

　　信访工作具有法律和政治双重属性，尤其是涉诉信访工作，其权利救济功能与民意表达价值二者水乳交融、相辅相成。涉诉信访的这种天然属性很容易滑入法律问题政治化、政治权力卷人非政治性社会事务的危险境地，导致本该通过司法程序解决的问题, 最后被炒成沸沸扬扬的政治问题，影响社会和谐稳定；而法院对在司法程序之外日积月累的涉诉信访无能为力，甚至出现依靠上级领导的批示或指示才沉冤得雪的人治局面，违背“依法治国”的基本原则。
　　目前我国大量社会矛盾以涉诉信访形式汇聚到政法机关呈现出涉法涉诉信访占全国信访总量的比例高，进京访、重复访偏多的特征。据有关统计表明，我国信访案件的70%—80%都是涉诉信访，经常出现信访人盲目上访、越级上访、多方缠访、集体上访甚至群体性信访事件等等。现实中各地曾出现为达到截访的目的，不惜把上访者“抓进学习班”、“强送精神病院”以及各种形式的“软禁”、“关押”、“拘留”甚至判刑。可见，我国涉诉信访工作离“案结事了、息诉罢访”的目标尚存差距，解决信访问题的力度和效率与人民群众对公平正义的强烈期待尚存差距，离法治理念尚存差距，涉诉信访工作亟需纳入司法程序，为法治所吸纳、包容。在现代社会，司法程序的有效运作是衡量一个国家法治水平的基本依据，而长期游离于程序之外的涉诉信访往往要求启动更高的司法权力来“纠错纠偏”，其非程序性和不确定性必然影响到司法程序安定和司法独立。加之由于历史原因，我国信访机构设置零散、地位不独立且长期不被重视，信访工作岗位不固定，涉诉信访工作者不够专业等现状亟待改变。
　　由此，最高院涉诉信访案件庭应运而生。这一举措有利于推进司法主导涉诉信访工作并将其纳入司法程序轨道，促进涉诉信访工作日常化，以达到维护群众的正当合法利益，救济受到侵损的权利，定纷止争，实现最终回归法治的终极目标。

　2、由司法主导并将其纳入程序轨道有利于涉诉信访工作规范化

　　如果说中国古代的直诉制度、历代中国人的清官情结等中国传统的法律文化是当今涉诉信访制度赖以生存的土壤，那么法治的导引则是涉诉信访制度得以枝繁叶茂健康发展的阳光。因此，将涉诉信访工作纳入司法程序和法治轨道有利于涉诉信访工作的进一步发展。
　　规范的缺失或不公容易导致社会成员对司法制度甚至对全社会正义性的普遍失望，在我国法治建设进程中难以避免会出现法律规范的空白地带、法律制度的不健全，导致部分群众宁愿选择信访途径。而涉诉信访工作同样缺乏规范化，这也是造成涉诉信访工作陷入日积月累、无法可依的恶性循环怪圈的一个重要因素。因此，由司法主导并将其纳入程序轨道是涉诉信访工作规范化的重要途径，有助于改变以往涉诉信访工作的随意性、随机性；有助于建立和维护涉诉信访工作秩序；有助于落实涉诉信访责任追究制度。此外，最高院发挥其解释法律的现实职能，通过具体涉诉信访案件的解决而逐步建立起旨在影响当下案件当事人和其他人未来涉诉信访行为的规则，这也是司法主导并将涉诉信访纳入程序轨道以促进涉诉信访工作规范化的另一优势所在。
　　但是，如何协调涉诉信访与当前我国实行的二审终审制尤其是再审制度，如何将涉诉信访纳入并融入诉讼审判制度整体，进而如何促进涉诉信访工作的规范化；进一步地，如何平衡涉诉信访的个案实质正义与法律程序正义观念等等都成为考量最高院成立涉诉信访案件庭这一举措能否顺利落实的关键因素。

　3、司法主导并将其纳入程序轨道有利于涉诉信访工作公开化

　　首先，司法主导并将涉诉信访纳入程序轨道较之行政主导的行政程序更有利于程序过程的透明化、以公开促公正，更有利于群众监督涉诉信访工作发挥其特有的功能。
　　其次，有利于深化司法改革，实现司法独立、树立司法权威。相对于立法权和行政权,司法权处于弱势地位，为避免信访救济有可能带来干预司法的弊端，由司法主导涉诉信访并将其纳入程序轨道有利于促进司法机关进行理性反思，从而形成国家司法机关的自我规制。
　　此外，有利于通过涉诉信访工作可以促进执法公正，进行普法教育，达到以点带面的效果，纠正个别群众对国家法律政策的误解和对涉诉信访的曲解，比如“信上不信下，信访不信法”、“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等，为建设法治国家，树立法治理念，增强全社会法律意识。
　　但必须看到，涉诉信访纳入司法程序轨道需要人们面对诉讼的局限性并付出一些代价：诉讼费用；诉讼程序繁琐；可诉范围的限制；法律真实与客观真实的矛盾；程序规则的确定性、专业性和程序的僵化与解决纷繁复杂的个案的灵活性之间的矛盾；司法机关自我否定缺乏动力、面临压力等等。因此，涉诉信访工作由司法主导并将其纳入程序轨道的同时，必须在制度设计上保障信访人有程序选择权，并注重与行政救济、仲裁、调解等非诉讼纠纷解决方式有机地统合起来。

二、司法主导并纳入程序轨道的涉诉信访工作制度尚需配套细则

　　由司法主导并将涉诉信访纳入程序轨道的重大举措尚需配套细则加以落实。

　1、管辖方面

　　我国2005年5月1日起实施的《信访条例》第15条规定信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。这一规定意味着司法机关对涉诉信访具有管辖权，但具体管辖权如何划分仍需相关细则进一步明确：何为涉诉信访？如何处理公、检、法三机关具有交叉管辖权或归口不清的信访管辖问题？现实中信访人对某一问题的信访往往伴随着对某些机关工作人员不作为的投诉，这种情况如何确定管辖？加之我国对申诉、再审的规定很宽泛，申诉几乎不受限制，申诉人几乎无需承担法律责任。此外申诉次数，申诉对象也无明确限制，因此申诉人可以同时向多方面盲目申诉，现实中易导致多头管辖，浪费信访资源。此外，中央政法机关和地方政法机关之间的管辖范围也需要厘清，以提高工作效率，防止涉诉信访重复登记、重复管辖、多头交办。

　2、举证责任方面

　　《信访条例》中并未明确举证责任的问题。根据1997年5月29日实施的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第8条的规定“人民法院收到当事人的起诉，应当依照法律和司法解释规定的案件受理条件进行审查：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，在目前信访工作实践中，基本上是要求信访人提供相关的证据材料。但由于信访事项有可能涉及不属于政府信息公开的信息、资料、情况，而且信访人往往处于弱势地位，要求信访人承担主要的举证责任，就显得有失公平。

　3、其他

　　除此之外，实务工作中还涉及立案手续规范、受理或答复涉诉信访人的期限等一系列具体问题需要相关配套细则加以明确规定。
　　总之，由司法主导涉诉信访工作并将其纳入程序轨道，最终将整个信访工作纳入司法程序轨道，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步实现“案结事了、息诉罢访”的目标，从而实现维护人民群众合法权益、维护社会稳定、维护司法权威的有机统一，这不失为一条切实可行的法治进路。