行政案件

律师办理行政案件操作指引

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第四章 一审程序中的律师代理

第一节 确定管辖

　　第五十八条　律师接受原告委托，代为提起诉讼的，应当根据下列第五十九条至第六十三条的情形，分别确定案件管辖人民法院。
　　第五十九条　行政机关作出具体行政行为后，未经复议而直接起诉的，应当向作出该具体行政行为的行政机关所在地基层人民法院提起行政诉讼。
　　第六十条　经过复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以向该复议机关所在地人民法院提起行政诉讼。
　　复议机关的复议决定有下列情形之一的，属于"改变原具体行政行为"：
　　（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；
　　（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；
　　（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。
　　第六十一条　下列一审行政案件，应向作出具体行政行为的行政机关所在地中级人民法院提起诉讼：
　　（一）专利行政案件、海关处理的案件；
　　（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；
　　（三）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；
　　（四）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；
　　（五）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
　　（六）其他重大、复杂案件。
　　对上述第（三）项至第（六）项的情形难以确定的，也可以向基层人民法院起诉。
　　第六十二条　对限制人身自由的具体行政行为不服应向被告所在地或者原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地人民法院提起行政诉讼。
　　行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，由受诉人民法院一并管辖。
　　第六十三条　因不动产提起的行政诉讼，应向不动产所在地人民法院起诉。

第二节 代理起诉和应诉

　　第六十四条　代理原告起诉，应遵循下列第六十五条至第七十一条的规范。
　　第六十五条　律师依据当事人的请求，可为其代写起诉状。
　　起诉状应根据起诉的事实和理由，分别提出下列诉讼请求：
　　（一）请求判决撤销或者部分撤销被诉具体行政行为；
　　（二）请求判决变更显失公正的被诉行政处罚；
　　（三）对被告不履行法定职责的，请求判决被告在法定期限内履行法定职责；
　　（四）请求判决确认被诉具体行政行为违法或者无效，并可同时请求被诉行政机关采取相应的补救措施。
　　提出上述诉讼请求的同时，可根据原告遭受损害的事实和理由，一并请求判决被告承担行政赔偿责任。
　　第六十六条　律师应根据不同情况，分别在下列时限内及时向人民法院提交经原告签署的起诉状：
　　（一）未经复议程序，原告直接向人民法院起诉的，应当在原告知道作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院提出起诉，法律另有规定的除外；
　　（二）经过复议的，应当在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提出起诉，法律另有规定的除外；
　　（三）当事人申请复议，复议机关应当在收到复议申请书之日起两个月内作出复议决定。复议机关决定延期的，在延期届满前作出决定，法律、法规另有规定的除外。复议机关逾期不作决定的，应当在复议期满或延期届满之日起15日内向人民法院提出起诉，法律另有规定的除外；
　　（四）行政机关作出具体行政行为时未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从当事人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年；
　　（五）复议决定未告知当事人诉权或者法定起诉期限的，按上述第（四）项办理；
　　（六）当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不得超过20年，其他具体行政行为从作出之日起不得超过5年。
　　由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。
　　第六十七条　律师向人民法院提交诉状同时提交能够证明原告主体资格和具体行政行为可诉性的有关证据材料，以及授权委托书和律师事务所函。
　　第六十八条　对确已超过诉讼时效的案件，律师可以向当事人说明情况，终止委托。当事人仍坚持起诉的，律师在向当事人讲明预测的诉讼结果并由当事人签字记录在卷后，可继续代理。
　　第六十九条　律师向人民法院提交诉状和证据材料后，经人民法院初步审查认为立案依法尚需补充有关证据材料的，律师应当及时补交。
　　第七十条　在接到人民法院的立案（受理）通知书后，律师应当通知当事人在规定的期限内及时交纳诉讼费。
　　在接到人民法院不予受理的裁定书后，律师应当及时告知当事人，并可依据当事人的委托，提起上诉，或另择理由另行起诉。
　　第七十一条　人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，律师可代理当事人向上一级人民法院申诉或者起诉。
　　前款所指的期限，从人民法院接到起诉状之日起计算，因起诉状内容欠缺而要求补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。
　　第七十二条　代理被告应诉，应遵循本规范第七十三条至第七十五条的规定。
　　第七十三条　律师对人民法院送达的起诉状副本，应迅速并重点审查下列事项：
　　（一）被诉的具体行政行为是否客观存在；
　　（二）被诉行政机关是否依法应被列为被告；
　　（三）原告的起诉是否符合《行政诉讼法》及有关司法解释规定的受案范围；
　　（四）起诉人是否具备原告的资格；
　　（五）受诉人民法院有无管辖权；
　　（六）起诉是否超过起诉期限；
　　（七）是否遗漏诉讼当事人。
　　第七十四条　律师应当在被告收到起诉状副本之日起10日内，将被告作出具体行政行为的证据、依据等有关材料向人民法院提交。
　　律师根据被告要求，可代写答辩状，并在前款规定的期限内向人民法院提交。
　　第七十五条　律师若发现案件不属于受诉人民法院管辖，应及时告知被告，并可建议或根据被告的要求，在被告接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式向人民法院提出管辖异议。

第三节 财产保全和先予执行的代理

　　第七十六条　对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，律师作为代理人，可以根据当事人的要求代其向人民法院提出财产保全的申请，但不得为当事人提供担保。
　　第七十七条　原告起诉行政机关未依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，律师可以根据原告的要求代其向人民法院提出先予执行的申请。
　　第七十八条　律师代为提出财产保全申请，须告知申请人提供担保，并告知申请不当和不提供担保的法律后果。
　　第七十九条　律师代为提出财产保全、先予执行申请，应当让申请人提供被申请人的银行账号、有价证券、房地产及其他财产线索。律师也应在可能的情况下主动调查。
　　律师应当告知当事人财产保全金额限于诉讼请求中涉及的财产范围或与本案有关的财产范围。
　　第八十条　财产保全或者先予执行中被申请人的律师应当审核以下事项：
　　（一）申请人的申请是否错误；
　　（二）申请人请求保全或者先予执行的金额是否超越范围；
　　（三）申请人是否提供了担保，担保人是否具有担保能力。
　　财产保全被申请人的律师应当询问被申请人是否愿意提供担保并申请人民法院解除保全，被申请人愿意并能提供切实担保的，律师可代其书写解除财产保全申请书并提交人民法院。
　　财产保全或先予执行中被申请人的律师，应当询问被申请人是否要求复议，并可根据被申请人的要求代其书写复议申请书。

第四节 出庭准备

　　第八十一条　代理原告的律师，应当在被告提交证据的法定期限届满之日起尽早到人民法院阅卷，并根据人民法院规定，复制或摘抄被告提交的作出具体行政行为的全部证据、依据，以及其他有关案卷材料。
　　代理被告的律师，也应当在开庭前到人民法院阅卷，并根据法律规定，复制或摘抄原告反驳具体行政行为的证据以及其他有关案卷材料。
　　第八十二条　律师可以根据被代理人提供的以及阅卷中获得的材料，准备法庭调查、质证和辩论提纲。
　　调查、质证和辩论提纲包括事实陈述提纲、举证提纲、质证提纲、发问提纲、辩论提纲和综合陈述提纲。
　　第八十三条　需要通知证人出庭作证的，律师应在开庭前向人民法院提出通知证人出庭作证的申请，并告知证人的姓名、身份、工作单位或住址、联系电话等。
　　第八十四条　律师应当认真撰写代理词或代理词提纲。
　　第八十五条　在开庭前，律师应当向当事人介绍其诉讼权利和诉讼义务，征求当事人对合议庭组成人员是否申请回避的意见。
　　第八十六条　律师接到开庭通知书后应当按时出庭，有下列情形之一，不能按时出庭的，应及时与人民法院联系，书面申请改期开庭，并提供改期申请的理由或依据：
　　（一）因不可抗力，律师无法出庭履行职务的；
　　（二）律师收到两份以上同时开庭的通知书，无法参加后接到通知书的开庭审理活动的；
　　（三）由于客观原因律师无法按时到达开庭地点的。
　　律师上述改期开庭的申请未得到人民法院许可的，应及时报告律师事务所，由律师事务所为当事人安排其他能够胜任该案件代理的律师出庭，并通知当事人。
　　律师接到人民法院书面通知时距开庭时间不足3日的，有权提出异议，要求人民法院更改开庭时间。

第五节 参加法庭调查

　　第八十七条　律师出庭应当遵守法庭规则和法庭秩序，听从法庭指挥。
　　第八十八条　法庭在核对当事人及其代理人身份时，律师有权对对方当事人及其代理人的身份提出异议。
　　第八十九条　法庭宣布案件受理、起诉状副本送达、被告提交证据材料和答辩状等程序性情况后，律师有权对其中不符合法律规定之处提出异议。
　　法庭未宣布上述程序性情况的，律师有权提请法庭当庭宣布。
　　第九十条　法庭调查开始后，原告代理律师可代为口头陈述或者宣读起诉状，陈述诉讼请求、事实和理由。
　　根据法庭询问，原告代理律师可代为陈述被诉具体行政行为作出和有关行政法律文书送达时间、申请复议的时间和内容、复议决定的内容和送达时间、提起诉讼的时间。
　　第九十一条　被告代理律师应当根据法庭的询问，就被告作出的被诉具体行政行为，分别陈述下列内容：
　　（一）具体行政行为的名称、文号、内容、作出的行政机关、作出的时间及有关送达情况；
　　（二）被告的职权依据；
　　（三）被告的行政执法程序及依据；
　　（四）被告所认定的事实；
　　（五）具体行政行为所适用的法律；
　　（六）被告行政执法的目的；
　　（七）法庭认为与被诉具体行政行为有关的其他问题或事实。
　　第九十二条　在法庭调查过程中，律师应认真记录，做好质证、发问的准备，完善庭前准备的各项工作。
　　第九十三条　在举证过程中，被告代理律师应当对本规范第三十二条中述及的内容，分别逐一或归类出示证据材料或依据，并说明该证据的名称、证据来源、取证时间、地点、取证人员及用以证明的事实。
　　第九十四条　被告代理律师对开庭前已经提交人民法院的关于作出具体行政行为的证据材料和依据，应当另行复制准备一套，并在法庭调查过程中当庭出示，由法庭传递给对方当事人质证。
　　法庭已经组织过庭前证据交换的，被告代理律师仍应当将上述证据原件在法庭调查过程中出示。
　　第九十五条　律师可以对对方当事人及其代理人出示的证据，从真实性、关联性、合法性及其与其所要证明的事实关系等方面进行质证。
　　第九十六条　经法庭许可，律师可以向证人、鉴定人及其他诉讼参与人发问。
　　律师应当就与被诉具体行政行为是否合法以及该具体行政行为是否侵犯原告或者第三人合法权益有关的问题发问。发问受到法庭制止时，律师应尊重法庭的决定，调整问题或者发问方式，或表明发问的必要性和关联性。
　　第九十七条　针对其他当事人或代理人威逼性、诱导性发问、带前提的发问或者与本案无关的发问，律师有权提出反对意见。
　　第九十八条　在法庭调查及质证过程中才发现的证据疑问，律师可以申请重新鉴定、勘验，要求补充证据，必要时可以申请中止或延期审理。但被告代理律师对被告提供的证据一般不得申请重新鉴定、勘验和要求补充证据。
　　第九十九条　律师对涉及关键事实和问题的陈述、举证、质证、发问时，应注意语速，便于书记员准确记录。

第六节 参与法庭辩论

　　第一百条　律师的辩论发言，应紧紧围绕被诉具体行政行为是否合法以及法庭调查中出现的争议焦点进行，从事实、证据、逻辑、法律等不同方面进行分析，阐明观点，陈述理由。
　　第一百零一条　律师发表代理意见应当重事实，讲法理。应有良好的文化修养和风度，尊重对方的人格。不得讽刺、挖苦、谩骂、侮辱、嘲笑对方。
　　第一百零二条　在法庭辩论过程中，律师发现案件某些事实未查清的，可以申请恢复法庭调查。
　　第一百零三条　在庭审过程中，发现审判程序违法，律师应当指出，并要求立即纠正，以维护当事人的诉讼权利。

第七节 休庭后的工作

　　第一百零四条　律师应当认真阅读法庭笔录，如有遗漏或者差错，应当立即申请法庭予以补正。
　　第一百零五条　律师应按法庭要求及时提交代理词。需要并且可以补充证据的，律师应当在法庭指定的期限内提交。
　　第一百零六条　被告代理律师根据庭审的具体情况，可以征求被告是否对被诉具体行政行为作变更、撤销或部分撤销的意见。被告要求或者愿意对被诉具体行政行为作变更、撤销或部分撤销的，律师应当及时告知法庭，并附上被告变更、撤销或部分撤销被诉具体行政行为的书面决定或意见。
　　第一百零七条　被告作出变更、撤销或部分撤销被诉具体行政行为的书面决定或意见后，原告代理律师应当告知原告《〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条内容并征求原告是否撤诉的意见。原告要求撤诉的，律师可以根据原告的书面请求代其向人民法院申请撤诉。

第五章 二审程序中的律师代理

　　第一百零八条　律师可以根据当事人的请求，代其书写上诉状或答辩状。
　　第一百零九条　没有参加一审诉讼的律师担任二审代理人的，应当及时到人民法院查阅案卷，并按照本规范第八十二条的要求复制或摘录案卷材料。必要时可与一审律师取得联系，全面了解一审情况。一审律师应当予以配合。
　　第一百一十条　律师在查阅一审案卷时，既要按照本规范的有关要求审核被诉具体行政行为是否合法的有关证据材料和依据，还要对一审人民法院的审判活动及其作出的判决或裁定从以下几方面进行审核：
　　（一）案件是否属于人民法院的受案范围；
　　（二）一审人民法院所列当事人是否正确，有无遗漏；
　　（三）一审人民法院的审判程序是否合法；
　　（四）一审认定事实是否清楚、完整，有无前后矛盾；
　　（五）一审裁判的证据是否充分、确凿，有无未经质证的证据作为判决或裁定的依据；有无不应当采信的证据采信了，应当采信的却没采信；证据相互之间有无矛盾；
　　（六）一审认定的事实与判决或裁定的结果是否具备必然的逻辑联系；
　　（七）一审适用法律、法规是否正确；
　　（八）一审判决有无加重对原告的处罚；有无应当变更显失公正的行政处罚而未变更；有无应当移送刑事处理的而未移送。
　　第一百一十一条　律师应当根据一审情况，除依法不得补充证据外，应当及时做好证据补充工作，尽量收集支持被代理人主张、反驳对方主张的新证据。
　　第一百一十二条　当事人对一审人民法院认定的事实有争议的，律师应当要求二审人民法院依法开庭审理。
　　第一百一十三条　二审案件开庭审理的，律师参加庭审的规范与一审相同。另外还应当做好二审对一审程序进行审查的准备。
　　二审案件不开庭审理的，律师应当及时提交书面代理词。
　　对人民法院依法应当向有关行政机关发司法建议书而未发的，律师可向二审人民法院提出；人民法院仍未采纳的，律师可向人民法院提出书面的律师意见书。

第六章 审判监督程序和再审程序中的律师代理

　　第一百一十四条　律师可以根据当事人的委托，代其撰写并向有管辖权的人民法院或人民检察院递交申诉状。
　　第一百一十五条　申请再审和申诉的范围包括已经生效的判决书、行政赔偿调解书、不予受理和驳回起诉的裁定书。
　　第一百一十六条　律师代理当事人申请再审和申诉，应当让当事人提供尽可能详细的一、二审诉讼情况，提交尽可能完整的证据材料和诉讼文书，必要时可与一、二审代理人取得联系，以便全面掌握案情。
　　第一百一十七条　律师查阅有关材料，应当着重审核下列内容：
　　（一）发现了新的重要证据，使原判决、裁定的基础丧失；
　　（二）原判决、裁定认定事实的主要证据不足；
　　（三）原判决、裁定适用法律、法规有错误；
　　（四）原审的审判人员、书记员应当回避而未回避的，依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；未经合法传唤当事人而缺席判决的，遗漏必须参加诉讼的当事人的，对与本案有关的诉讼请求未予裁判的；其他违反法定程序可能影响案件正确裁判的情形；
　　（五）有足够证据证明行政赔偿调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定。
　　第一百一十八条　申诉书禁止使用攻击、侮辱原审人民法院或审判人员的用语。
　　第一百一十九条　律师代理当事人递交申诉状或再审申请书的同时，可以向人民法院提出中止执行的申请。
　　第一百二十条　人民检察院认为申诉理由成立，向人民法院提出抗诉的，在人民检察院派员出席法庭审理的情况下，律师仍可担任再审案件当事人的诉讼代理人出庭代理。
　　第一百二十一条　人民法院审理再审案件，按一审程序进行的，律师从事诉讼代理的规范与一审规定相同，按二审程序进行的，则与二审规定相同。

第七章 执行程序中的律师代理

　　第一百二十二条　对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书、裁定书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以委托律师代理申请人民法院强制执行；
　　对上述生效法律文书申请执行，应当向一审法院提出。
　　第一百二十三条　公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关聘请律师代为申请人民法院强制执行时，律师应当审查是否符合以下条件：
　　（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；
　　（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；
　　（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；
　　（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；
　　（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；
　　（六）申请人在法定期限内提出申请。
　　律师代理申请人民法院强制执行非诉具体行政行为，应当向申请人所在地的基层人民法院提出；执行对象为不动产的，应当向不动产所在地的基层人民法院提出。
　　第一百二十四条　行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以委托律师代理申请人民法院强制执行。
　　律师代理享有权利的当事人依前款规定申请人民法院强制执行，应当向作出该具体行政行为的行政机关所在地的基层人民法院提出；执行对象为不动产的，应当向不动产所在地的基层人民法院提出。
　　第一百二十五条　律师代理行政机关申请人民法院强制执行其非诉具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况及其他人民法院认为必须提交的材料。
　　第一百二十六条　行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，代理律师可以根据委托人的要求代其申请人民法院采取财产保全措施。律师应当告知行政机关或具体行政行为确定的权利人应当提供相应的财产担保。

第八章 结案

　　第一百二十七条　律师在承办行政诉讼业务过程中，应当注意材料的收集、整理和妥善保管。在所代理的行政诉讼案件审判程序结束后，应当及时写出结案报告或其他结案文书，依照司法部《律师业务档案立卷归档办法》整理案卷归档。
　　第一百二十八条　律师发现委托人利用律师提供的服务从事违法活动或者隐瞒事实的，经律师事务所收集证据，查明事实后，有权拒绝代理并告知委托人，解除委托关系，记录在卷，并整理案卷归档。
　　第一百二十九条　律师事务所接受当事人指名要求的，受指名的律师在代理期间因客观原因不能继续代理的，当事人有权选择是否在该所范围内继续委托，律师事务所应当尽可能满足当事人的要求；如果委托人不愿继续委托的，应当记录在卷，办理有关手续并整理案卷归档。
　　第一百三十条　承办行政诉讼业务过程中，提前解除委托关系的，应当写出办案总结，说明提前解除委托关系的原因，并附上相关解除委托关系的手续，整理案卷归档。
　　第一百三十一条　代理的法律援助案件结案后，除按本节规定整理案卷归档外，还应当把结案报告和生效的诉讼裁判文书报给法律援助机构。

第九章 附则

　　第一百三十二条　律师代理行政侵权赔偿责任案件和涉外行政诉讼案件，分别按照《国家赔偿法》第二章和《行政诉讼法》第十章的规定，可参照本操作指引的相关规定办理。
　　第一百三十三条　律师代理行政复议案件和代理参加听证程序活动的，可以参照本操作指引的有关规定办理。