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行政案件中为行政机关代理时律师在庭审中
如何进行举证、质证及应注意的问题

作者:曾庆春 来源:法律无忧网

  [问题的提出]行政诉讼中的举证责任制度是行政诉讼证据制度的重要内容,行政诉讼中举证责任的分配方式是由行政诉讼自身的性质决定的。根据行政诉讼法第三十二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第27条的规定,在行政诉讼中,以被告承担主要举证责任为原则,“谁作出具体行政行为谁举证”,由于行政诉讼自身的特点,原告的举证责任就总体而言较被告为轻。在具体行政行为的合法性方面,被告的举证责任与诉讼结果有必然的因果联系,并且这种举证责任自始至终只能由被告承担。这对律师为行政机关代理行政案件提出了新的、更高的要求。因此在新的历史条件下,我们要进一步研究新问题,寻求新发展,争取新突破;要进一步改变观念,提高自己的理论水平。就当前而言,除严格依照实体法、程序法、进行代理案件外,还必须注重庭审的代理艺术,注重庭审的几个基本环节,笔者在这里,主要谈谈为行政机关代理行政案件时如何举证、如何进行质证,应注重哪些基本问题,笔者根据多年从事行政代理工作实践,在此谈谈看法,以请教于同行。

[关键词] 被告的举证责任 对证据的质证 证人出庭作证 法庭中对证据的质证与辩论

一、庭审中,代理律师在为行政机关代理时,要重视行政机关的举证责任,提高代理质量和效率
  《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。由此可见,行政诉讼中的举证与民事诉讼中的举证有着质的区别。人民法院对具体行政行为的审查,主要是认定具体行政行为是否合法,合法的具体行政行为必须“证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序”三项条件必须同时具备,当被告行政机关不能证明具体行政行为所依据的事实时,就由被告承担败诉的的结果,原告并不因为举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉,对具体行政行为合法性的举证责任由行政机关负担,行政诉讼法加重了行政机关的举证责任,举证责任制度是行政诉讼所特有的。庭审中,被告的代理律师必须通过大量证据证明其具体行政行为的合法性。如果代理律师把一些与所审查的具体行政行为无关联的、不合法的证据在庭审中一一出示,宣读,把作出具体行政行为之后收集的证据杂乱无章、毫无顺序地让原告辩认,必然拖延庭审时间,不但会引起法官的不满,导致庭审法官的训斥,同时也会引起委托人行政机关的不满,达不到事半功倍的效果。因此代理律师在法庭调查开始后,必须明确行政机关的举证责任,例:在代理行政处罚具体行为是否合法案件,在法庭调查开始时应由行政机关的代理律师首先向法庭证明原告违法的事实以及提供作出该处罚决定行政行为法律规定和所依据的规范性文件。由于行政案件代理的特殊性,和民事案件在法庭调查开始时首先有原告向法庭举证有着明显的不同,许多代理律师不适应,导致代理律师的慌乱和被动,因此,熟悉程序,对于特别是很少代理行政案件的律师是十分必要的。另外,在出示证据之前被告的代理律师要对举证的证据进行分类,并说明被告所举证据的主要内容,是为了证明什么,是什么时间取得的,他与本案有什麽关联,让庭审法官打开思路,知道被告举证的目的,保证举证质量和效果。笔者认为,应从以下几个方面进行举证。

 1、作为被告的代理律师应重点出示具体行政行为作出之前所取得的证据
  行政机关在作出具体行政行为之前,应先取得实施该具体行政行为的充分证据,然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。如果证据不足,行政机关是不能作出具体行政行为的,即使作出,也是违法的,行政相对不服,可依法向法院寻求司法救济,法院可以判决撤销。可以说在行政机关的具体行政行为作出之前行政机关取得行政相对认违法事实的证据,对具体行政行为的合法性起着决定的作用。笔者认为行政机关举证不在于多,而在于所举证有无证明力。庭审中律师应向法院出示、宣读具体行政行为作出之前所收集的证据。对于庭审时间长短,虽然法律未作明确规定,但是作为代理律师必须在有限的时间内,保证当庭举证、质证、论证、辩论的完成,必须提高庭审中的代理效率,充分注重庭审效果。代理效率提高的一个重要体现就是在单位时间内把“事”做的更多更好。这样,不但博得庭审法官满意,同时也会取得委托人行政机关的满意。作为行政机关的代理律师在庭前的准备工作是十分重要的,对提高庭审律师的代理质量与效率有很大的作用。在庭前代理律师尽量对被告要举证的证据加以分类,这样代理律师就有充分的时间在庭审中比较自如的出示证据、宣读证据,说明证据的来源,证据证明的问题。原告对证据进行质证后,被告的代理律师对原告的质证可展开充分的辩论,保证举证的效果。如果遇到行政机关要求出示具体行政行为作出之前收集的证据,代理律师是否向法庭出示呢?笔者认为当事人在庭上应出示具有证明力的证据,不能把法律规定了没有证明力的证据在庭上出示、宣读,否则,不但原告会提出证据的效力问题,庭审法官对被告具出的证据也不会认可。作为行政诉讼,举证责任在被告一方,特别是在为行政机关代理时,代理律师是具有丰厚法律知识的法律服务专业人员,代理律师必须是保证被告举证质量,只在这样才能保证举证效果,为法院分析判断证据打下良好的基础。
  笔者在此讲到应重点出示具体行政行为作出之前所收集的证据,并不是说具体行政行为作出之后,作为行政机关的代理律师就不能收集证据。《行政诉讼法》第34条规定:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。根据《行政诉讼法》第34条的规定,被告经法院批准,仍可以在作出具体行政行为之后收集证据。对这些证据的范围行政诉讼法未作明确规定。笔者认为,行政机关在作出具体行政行为之后,经法院准许可以收集证据,这些证据的范围是有限的,法院的“权”也是有限的。如果法院可以允许行政机关在作出具体行政行为之后补充任何证据,法院并以此为证据作为定案的根据,那么“以事实为根据、以法律为准绳”就不能在行政诉讼中得到体现,这条法律基本原则就会成为一句空话,行政管理相对人的权利就得不到保障。那么在什么情况下,被告可以在作出具体行政行为之后收集证据呢?根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十八条的规定,具有下列情形之一的,被告经法院准许可以补充相关的证据: 1、被告在作出具体行政行为时,已经收集证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的; 2、原告或者第三人在诉讼过程中,提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。人民法院也只有在这两种情况下才能有权允许被告或被告律师向原告其他人收集证据或补充证据。因此代理律师在代理行政案件时,代理律师应首先出示或宣读具体行为作出之前所收集的证据,对于法院允许在作出具体行政行为之后收集有关证据,代理律师收集到有关证据后,应在庭审中出示,并特别说明在作出具体行政行为之后才收集有关证据的理由和原因。

 2、作为行政机关的代理律师应提供作出具体行政行为的事实和程序证据
  具体行政行为是行政机关将普遍性规范适用于特定的人、事的行为。具体行政行为包括事实性行政行为和程序性行政行为,程序性行政行为是指行政机关的某种实体行为作出以前履行先行程序的行为。代理律师在法庭调查开始后,在举证之前,应向法院说明证据的基本情况和应证的事实,这也是法院在审理行政案件的特殊要求。首先代理律师应出示、宣读或介绍作出被诉具体行政行为程序合法的证据,即法定程序举证,如行政文书送达回证、告知程序的笔录、审批程序表格等。具体行政行为可能因违反法定程序而被撤销,因此行政诉讼中被告的代理律师必须提供具体行政行为程序合法的程序性证据,这也是行政诉讼案件能否胜诉的基础和关键,我们必须充分认识到这一的点。其次我们应向法院出示、宣读作出具体行政行为事实依据。具体行政行为的每一个事实要件,都应当有相应的证据支持。如果没有相应的证据支持,行政机关认定的事实就是空中楼阁。人民法院审查具体行政行为是否合法的另一个重要方面就是具体行政行为所认定的事实是否清楚,是否有证据支持。因此,代理律师向法院出示作出具体行政行为的事实依据是行政诉讼举证的一个重要方面。

 3、代理律师应提供作出具体行政行为所适用法律,法规和其他规范性文件
  行政机关适用的法律、法规、规范性文件范围大、条文多、专业性强,行政机关对这些规范的了解也不是十分充分,就是律师作为专业人员对这些规范的了解也不够。但是,法律明文规定行政机关应向法院提供具体行政行为所适用的法律、法规和规范性文件。因此,在庭审时,作为被告的代理律师,必须当庭出示,宣读具体行政行为所依据的法律、法规,并由原告庭质证。在此笔者要强调的是在行政法律规范体系中法律、行政法规、地方性法规、地方性规章、法律层级排列有序、其法律效力依次递减,因此在庭审时,代理律师应重点出示被诉具体行政行为所适用的法律、行政法规。其次是地方性法规,再其次是行政规章。在庭审中,有的代理人由于对有关法律、法规,特别是地方性法规、规范性文件不熟悉,致使行政机关败诉的情况也是有的。行政案件,每一个案件都不一样,我们必须认真分析案情,在开庭前熟悉相应的法律、法规,特别是地方性法规、规范性文件。

 4、代理律师应提供证明具体行政行为属于其职权范围和是否滥用职权的证据
  行政诉讼中,如果行政机关的职权范围法律规定明确,原被告双方无争议,则被告不需要提供此类证据。如果原告提出行政机关超越职权范围行使职权或滥用职权,代理律师应提供行政机关是在职权范围内使权力没有滥用职权的证据。
  行政诉讼中,代理律师应如何举证是衡量 代理律师代理综合能力的一个重要方面,在此要指出的是因行政案件的种类不同,原告的诉讼请求不同,被告的举证内容也有不同,一般行政案件,代理律师应把握好以上四点。

二、作为行政机关的代理律师在庭审如何进行质证
  行政诉讼中的质证有广义和狭义之分,狭义的质证是指被告在开庭出示证据后,由原告当庭辨认,提出异议;广义的质证是指在庭审法官主持下,由被告出示、宣读作出具体行政行为的证据后,由原告辨认,向被告询问,提出反证,双方进行辩论等方式证明其证据效力的一种诉讼制度。行政诉讼法对质证未作明确规定,行政诉讼如何质证,成为一个值得探讨的话题。依照《民事诉讼法》第六十六条之规定,行政诉讼案件定案的证据,必须是经法庭质证的证据。法庭对证据的审查、判断正是贯穿当事人的质证过程。由此可见,行政诉讼中,质证是行政庭审的一个非常重要的环节。那么,在代理行政案件庭审中代理律师应怎样把握好质证这一环节呢? 怎样进行质证呢?笔者谈谈下列意见。

 1、行政案件举证、质证交叉进行,一证一质,充分体现辩论式开庭审理方式特点
  行政诉讼的质证是伴随着行政机关的举证而产生的,原告对行政机关证据的质证以行政机关的举证为前提,行政诉讼的举证责任在被告一方,因此行政诉讼的质证与民事诉讼的质证有所区别。民事诉讼的质证一般采用一证一质法、分类质证法、综合质证法三种质证方法。行政诉讼的质证笔者赞同采用一证一质法,即将被告所举的证据和法院调取的证据由原告逐一质证,提出反证,双方展开充分辩论。这样能使法庭辩论贯穿于庭审始终,充分体现辩论式开庭审理方式的特点。在司法实践中,法院一般采用一证一质法。如果行政案件的质证采用分类质证法或综合质证法,其结果是被告不断地在出示、宣读证据,原告为记清楚每一证据埋头记录,旁听者也记不清诸多证据是为了证明什么,原告对此证据是什么态度,主审法官也无法对证据进行当庭论证,因此行政诉讼的质证采取一证一质是比较科学的。因此,作为行政机关的代理律师,庭前准备是比较关键的,行政诉讼和民事诉讼由较大区别,他采用的是一证一质法,这对代理律师提出了更高的要求,代理律师在庭前必须对被告举证的证据加以分类,代理律师在庭审中就有充分的时间比较自如的出示证据、宣读证据,说明证据的来源,证据证明的问题,对原告的质证意见也能较短的时间内考虑出反驳意见,做到临阵不慌。

 2、 作为被告的代理律师应对质证的证据的证明力展开充分的辩论
  法庭调查过程中,被告举证后,原告对被告出示的证据提出异议,原告对被告提供证据的不同意见,是被告代理人在质证过程中辩论的重点。因为在司法实践中,法庭调查结束后,法庭辩论不再进行。因为在质证过程中,原被告对质证据已展开充分辩论。原告对证据的质证过程也正是庭审法官对证据的证明力的判断过程。如果双方不对质证的证据展开充分的辩论,审判人员是无法分析此证据的客观性、关联性和合法性的,更无法对此证据的证明力进行正确判断。无论是被告所收集的证据还是法院所取得的证据,都可能存在某些不真实、不合法的成分。有的可能与案件没有直接联系,只有让原被告就质证的证据展开充分的辩论,让原告提出反证,双方质证,才能使事实的真象越辩越明,才能使法官正确判断证据的证明力。因此,质证的过程在法庭调查阶段显得尤为重要。如果质证时,被告的辩论意见没有提出或没有充分的提出,想留在法庭辩论阶段提出,往往会得不到法官的允许。因此在法庭调查过程中,被告的代理律师应就质证的证据展开充分的辩论,这是提高庭审代理效率的一个重要举措,也是显示代理律师水平的最佳时机。

 3、代理律师应充分利用法律赋予的权利,申请法院要求证人当庭出庭作证
  在行政诉讼中,证人证言是具体行政行为认定事实的一种常见证据,行政机关用证人的证言这种证据来证明具体行政行为认定事实的存在。当行原告对事实持否定态度,双方争议较大时,人民法院开庭审理此类案件,庭审时代理律师应要求证人当庭质证。证人出庭作证,被告出示证人证言的真伪,证人作证的背景,证人与本案有无利害关系,证人的感知能力,记忆能力,行为能力等等,庭审法官可以予以审查。排除了庭审法官怀疑行政机关在作出具体行政行为以后,找证人补证或诱导证人作证的情况。因为在现实中,行政诉讼当事人地位的不平等,为避免以上情况的发生,人民法院对具体行政行为所认定的事实进行审查是严格的,行政机关收集的证据所涉及到的证人出庭当庭质证,这样有利益查明案件的真实情况,有利于判断证人证言于的证明力,使证人证言真实可靠,有利于法官将其作为定案的依据。证人怎样出庭质证,笔者认为应注意几点:一是证人不能听庭。证人听庭会使证人作证带有倾向性,不利于查明案件的真实情况;二是证人出庭之前,代理律师要向证人交待出庭作证时法庭注意事项,不要因证人因紧张而影响证人出庭作证的效果。三是向证人发问要紧扣主体,以免造成庭审法官认为代理律师诱导证人作证。四是有些问题如果有把握还是让法官发问,让庭审法官从主观上认定证人回答问题的真实性。

 4、代理律师要充分重视原告的质证意见
  行政诉讼中,举证责任在被告一方,如果被告举证责任完成被告就胜诉。因此原告会尽最大努力阻止被告举证责任的完成,从而使原告在行政诉讼中处于有利地位,原告阻止被告举证责任的完成,大多是通过质证来完成的。因此在行政诉讼中,质证更体现为一种诉讼权力。为完成代理律师的职责,庭审时,代理律师要充分注意原告的质证意见,这样才能做到有的放矢,充分发表自己的辩护意见,为胜诉打好良好的基础。
  行政案件庭审中如何进行举证、质证,还需要不断 通过司法实践来完善。虽然笔者在行政诉讼方面有一些研究,亦有一定的司法实践经验,但是毕竟是理论水平不高,在此笔者只作初略探讨,仅供参考。


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