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五、国外及台湾地区公益诉讼立法现状

(一)概述

  尽管各国以不同的形式开展公益诉讼已经有几十年的历史,但是公众利益诉讼尚处于其幼年期。到现在,各国的公益诉讼都没有完整的理论体系,也没有系统规范的制度。公益诉讼仍是传统诉讼的补充,针对的是传统诉讼不能有效救济的利益对象――公共利益、扩散性利益、弱势群体的利益。公益诉讼作为一种救济权利的司法机制,在它成为司法程序的正式制度之前,有许多挑战还要面对,有许多问题还要回答,也还有许多策略要进一步发展。
  两大法系(英美法系和大陆法系)国家的公益诉讼模式很难说孰优孰劣,他们都是从自己的法律制度中演化出来的新型诉讼,对传统的诉讼制度构成一定的挑战。相对来说,英美国家贯彻实用主义的路线,在这个领域作出的改革和取得的成效更为显著。
  印度借鉴英美的公益诉讼实践,通过司法机构的积极主动,使公益诉讼发展到了一个新的高度,虽然最高法院和高等法院正在实验各种不同的方法和策略,努力解决不时由公众利益诉讼提出的各种问题。然而毫无疑问,公众利益诉讼是该法院创制来对社会地位低下的阶层提供分配公正和推行公共政策的最强有力的武器之一。
文章:

外国公益诉讼立法之比较(一)

作者:李刚 中国公益诉讼 2005年7月28日

  了解美国法的人士或许知道关于不会说话的鱼的故事。《美国联邦判例法》上有这么一个判例:美国联邦议会批准了在小田纳西河上修建一座用于发电的水库,先后投入了一亿多美元。当大坝工程即将完工的时候,生物学家们发现大坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类,如果大坝最终建成的话,将影响这种鱼生活的环境而导致这种鱼的灭绝。于是环保组织向法院提出了诉讼,要求大坝停工并放弃在此修建水库的计划,但在第一次诉讼中,他们失败了:初审法院认为大坝已经接近完工,浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一个鱼种是不明智的,拒绝判决大坝停工。环保组织又上诉到最高法院。终于,这些小鱼儿在最高法院赢得了它们的权利,法院判决停止大坝的建设,依据的是联邦在1973年颁布的《濒危物种法案》,这些小鱼可以在它们的家园自由地栖息,而它们身边的,是那被永久废弃的价值一亿多美元的大坝。之后,一家新闻传媒对这个问题进行公众调查,百分之九十以上的人认为停止大坝建设是对的。
  类似的法律问题如果发生在中国,结果如何是可想而知的。那么,在美国,以及其他国家,是什么样的制度使鱼儿获得了生存的权利?透过这一充满人文关怀的的判例,让我们将目光投注到域外的公益诉讼制度吧。

  1、外国公益诉讼的历史演进
  1.1从古罗马的公益诉讼到现代公益诉讼
  公益诉讼的法律制度最早可溯及到古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼及私益诉讼两种。“古代罗马法学家把法分为公法和私法,诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’是对有关国家利益案件的审查,‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。但这种区分和近代的‘公诉’和‘自诉’并非同一的概念,按今日所谓的‘公诉’是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求;‘自诉’是由被害人或其法定代理人为追究犯罪人刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为‘公诉’,涉及个人利益关系的诉讼为‘私诉’,凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的,纵然是刑事诉讼,也只能是私诉”。故“以私人资格发生的诉讼,以保护私人权益为目的,叫私益诉讼;以保护公益为目的的,就叫做公益诉讼” 。在市民法中,古罗马规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权,由于考虑到公职人员的数量有限及其积极性问题,在具有造法效力的大法官敕令中规定,具有公民权的罗马市民可以以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼,赋予了公民以诉讼权利。同时规定,公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的,被告所支付的罚金,收归国库,但起诉者可以得到一定的奖金,市民提起公益诉讼成功的,罚金归起诉者所有;几个人对同一事实起诉的,由法官选择其中一人担任原告。这项制度在设计上的合理性在于,诉讼费由败诉一方承担,也就是,即使是罗马市民提起公益诉讼,在起诉之前,他们必须完成一定的调查工作并对诉讼成功的概率进行风险评估,否则可能得不到罚金收入还要承担相当数额的诉讼费,这也确保了诉权不被滥用及诉讼资源的合理配置。公益诉讼制度的设置甚至可以说是古罗马帝国民主制度的一个有机组成部分,它以司法权的名义保护公众利益,最为关键的是,它将司法救济的请求权也就是诉讼程序的启动权赋予了普通市民。因为在许多情况下,国家机构或公职人员可能因为失职、恐惧、顾虑、被收买、利益的一致性等种种原因对于违法行为保持沉默而未能启动诉讼,而违法者试图通过恐吓或收买所有的民众来阻止诉讼程序的启动却是不可能的,再加上法庭审判的对抗式的剧场效果及公众效应,也在一定程度上将部分公共政策的决策过程及公共权力的行使纳入了司法审查的范围,有效地防止了权力的滥用。
  古代罗马法中的公益诉讼有如下特点:(1)公益诉讼的原告可以是不特定的人,既可以是无利害关系的人,也可以是有利害关系的人。如果原告有多人,由法官选择的适宜人选作为原告。(2)原告起诉的目的不是为自己的利益,而是为维护社会公共利益、维护法律的尊严及社会公正。(3)原告可以起诉的违法行为范围较宽泛,既有民事侵权行为,也有其他违法行为、犯罪行为。(4)原告在胜诉后可以受到奖励,而不是得到赔偿。 (5)公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充,而不是取代国家机关的执法。 当然,在罗马法时代只有具有罗马公民资格的人才能担任原告,原告的范围并不是很广泛的。
  古代罗马公益诉讼制度对大陆法系国家和英美法系国家相关的诉讼制度产生过深远的影响。众所周知,罗马法是西方现代法律体系的基石之一,其精神与精髓已融入现代西方法制之中,无论大陆法系还是英美法系, 我们都可以从中找到罗马法影响的痕迹。
  在现代法制中,美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家。如美国曾于1863年制订的《反欺骗政府法》中规定,任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府,索取钱财的,有权以美国的名义控告违法的一方,并在胜诉后分得一部分罚金。根据《美国地区法院民事诉讼法规》第17条规定:在法定情况下,个人或社会团体在保护别人利益的案件中也可以以美利坚合众国国家的名义提起诉讼。典型的有相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。此外,美国的环境保护法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度,即公民诉讼,公民提起诉讼不仅有法可依,而且有证据可举,有标准可查,其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一。
  法国、德国、日本都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件以国家和社会公共利益的代表的名义,对特定的涉及公益的案件,有权以主当事人的身份提起诉讼,也可以作为从当事人参与诉讼,或者以从当事人的身份支持起诉,并在一审判决后如果主当事人不积极行使上诉权的情况下,可以以自己的名义提起上诉,启动二审程序。在涉及纠正政府违法行为方面,德国在宪法诉讼中赋予普通国民诉权,即规定本国国民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义,都有权向法院提起宪法诉讼,请求宣布该法律违宪而无效。日本的民众诉讼是指国民要求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为,并以选民资格及其他与自己的法律利益无关的资格而进行的诉讼。根据日本在行政诉讼法中规定:市民对于地方政府公职人员非法或不当处分公款或公共财产的,可以请求地方审计委员会进行审计,对于审计结果不服的,可以提起行政诉讼,起诉审计委员会。根据法国的越权之诉只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起,并不要求是申诉人的个人利益。
  尽管公益诉讼来源于在西方司法体制,但是南亚国家比世界上其他国家运用地更多、更显著。印度就是公益诉讼的后起之秀,在很多方面已经远远超过美国和英国。近年来,公益诉讼在许多国家已经成为社会变革的工具。公益诉讼作为一种可以把涉及公共利益的申诉或请求提交司法机关进行解决的制度已经得到许多国家的承认。在这些国家,市民以及市民组织对他们的政府、国际金融机构,甚至在某些案件中对跨国公司,提出挑战,要求他们遵守现行法律和政策,寻求适当的救济。通常,法院有权对起诉人的请求作出广义的解释,只要他们有利于促进大多数公众的更大的利益和权利,就给予救济。
  1.2当代各国公益诉讼模式的共同特征
  公益诉讼发展到今天,在全球已存在两种典型的模式,即英美法系模式和大陆法系模式。 尽管国外公益诉讼的表现形式和称谓不尽一致,但却有许多共同特征:
  第一、起诉主体广泛,原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。任何人只要其受到了所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格,而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。不论是大陆法系传统的当事人适格理论,还是英美法系传统的诉讼资格(standing to sue)理论,其实质都是要求原告必须与案件存在法律上的利害关系。与案件有利害关系的原告、被告,才可作为诉讼当事人。在英美国家,诉讼资格被视为控制诉讼的“水闸”。 过去人们担心一旦放松诉讼资格的限制就会打开洪水之门。对于私人利益的保护来说,诉讼资格或当事人理论的确是有效的闸门;但是,对公共利益的保护而言,它却是阻碍因素。现在当事人适格或诉讼资格的严格标准放宽了,不再要求原告与案件有利害关系,这样,因为出于对他人利益和公共利益关心的人士或团体提起公益诉讼才成为可能。
  在当事人问题的改革方面,英美法系国家取得了比大陆法系国家突出的成就。英美的司法基于经验主义哲学,十分重视法官的裁量和判断,即使是诉讼资格问题也没有过多预设的理论框架。从实用主义立场出法,只要有纠纷解决之需要,当事人的范围就可以经新的判例获得修正。公益的保护需要向司法提出新的课题,司法审判又推动着英美国家诉讼当事人的范围不断扩张。事实上,英美法系国家在通过诉讼创设权利及权利主体方面皆具有开放的体系。如菲律宾高等法院的一项判例确立了子孙万代的环境权,尚未出生的子孙万代具备诉讼资格,成为民事权利主体,享有环境权。在美国,动物、树林、文物在司法实践中皆已成为诉讼主体。与此不同的是,大陆法系复杂而严整的当事人理论,对当事人扩张形成很大障碍,这些国家总体上看在开放当事人参加诉讼的条件方面较为审慎和保守,从而形成与英美国家显著不同的公益诉讼模式。
  第二,公共利益团体在公益诉讼中扮演着重要角色。西方国家民主政治的一个现象是众多的利益集团参与政策的制定和执行,以及司法的过程。利益集团是由抱有某些共同目标并且努力去影响公共政策的个人组成的团体。公民组成这些社团的原因五花八门,其中公共利益利益集团是指为维护社会共同利益而组成的团体,其特点是成员没有职业或行业的限制,所关心的问题也对整个社会具有普遍影响,如人权、社会福利、消费者利益、生态环境、能源政策及税收政策、妇女及老人社会地位等。这些团体在各资本主义国家数不胜数。不过,英美法系国家的公共利益团体一般普遍地享有诉讼主体的资格,大陆法系国家则只有经过法律授权的团体才能作为原告提起诉讼。正是这种高度发达的社团组织极大地推动了美国公民诉讼制度的发展,而在欧洲各国承担公益诉讼重任的主要也是各种公益团体。
  第三,可诉对象的双重性。公益诉讼中被诉的对象既包括失职违法的行政机关,也包括对公共利益构成侵害的一般民事主体。对行政机关提起的诉讼,不仅仅可以针对其实施的某个具体行为,也可以针对行政机关发布的一般性命令、规定。

  小结
  尽管各国以不同的形式开展公益诉讼已经有几十年的历史,但是公众利益诉讼尚处于其幼年期。到现在,各国的公益诉讼都没有完整的理论体系,也没有系统规范的制度。公益诉讼仍是传统诉讼的补充,针对的是传统诉讼不能有效救济的利益对象――公共利益、扩散性利益、弱势群体的利益。公益诉讼作为一种救济权利的司法机制,在它成为司法程序的正式制度之前,有许多挑战还要面对,有许多问题还要回答,也还有许多策略要进一步发展。
  两大法系国家的公益诉讼模式很难说孰优孰劣,他们都是从自己的法律制度中演化出来的新型诉讼,对传统的诉讼制度构成一定的挑战。相对来说,英美国家贯彻实用主义的路线,在这个领域作出的改革和取得的成效更为显著。
  印度借鉴英美的公益诉讼实践,通过司法机构的积极主动,使公益诉讼发展到了一个新的高度,虽然最高法院和高等法院正在实验各种不同的方法和策略,努力解决不时由公众利益诉讼提出的各种问题。然而毫无疑问,公众利益诉讼是该法院创制来对社会地位低下的阶层提供分配公正和推行公共政策的最强有力的武器之一。

(二)美国的环境公益诉讼制度

  公益诉讼最早是从美国开始的,是由一些律师创造的。尽管公益诉讼的目的是为了一般公众或社会某一部分的人的利益,但是常常被用于实现律师们个人的金钱利益。
  在美国法律制度体系中,环境公益诉讼被称为公民诉讼(citizen suits),它最早出现在1970年的《清洁空气法》(The Clean Air Act)中 ,其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款,这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》(特别是其中的第17条)相配合,共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼制度。
文章:

美国环境公益诉讼制度

作者:人民法院报 黄锫 胡苑 中国法院网 2005年1月28日

  在美国法律制度体系中,环境公益诉讼被称为公民诉讼(citizen suits),它最早出现在1970年的《清洁空气法》(The Clean Air Act)中 ,其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。 在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款,这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》(特别是其中的第17条)相配合,共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼制度。

  原告资格
  在美国,司法诉讼案件的原告资格十分宽泛。为了保护公共利益,立法机关可以在认为合适的情况下将维护公益的任务委托给政府官员(如司法部长),甚至还可以通过立法授权给某个特定的公民提起诉讼,这就是所谓的“私方司法部长”,这类由“私方司法部长”提起的诉讼并不是为了保护他自己的利益,而是为了维护公共利益。美国《联邦地区民事诉讼规则》第17条规定也解决了在公益诉讼中的原告资格问题。以上有关公益诉讼原告资格的规定都适用美国的环境公益诉讼,但在环境公益诉讼中还有许多独特的规定。
  1970年美国《清洁空气法》中最早规定了环境公益诉讼的原告资格问题,其中著名的公民诉讼条款中规定了任何人都可以提起诉讼,而不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯。这种规定在1972年制定的《清洁水法》中有所改变,在该法中对原告资格进行了一定的限制,其中将“公民”限定为“其利益受到严重影响或者存在受到严重影响可能性者”,这就类似于在其他诉讼中所要求的原告需具有“实际损害”的条件。与此相关的一个著名案例是山脉俱乐部诉莫顿案。在此案中商家Morton要在一地区建立滑冰场,而这地区恰好是山脉俱乐部成员常常进行徒步旅行的场所,他们认为建立滑冰场会造成对当地自然风景的破坏,于是山脉俱乐部向法院提出诉讼。美国最高法院在此案的判决中指出,滑冰场的建立会对山脉俱乐部成员在该地区进行徒步山野旅行的环境造成破坏,使他们无法享受到在具有自然风光的荒野中进行徒步旅行的乐趣,这种损害足以构成事实损害,这种损害的主体可以归于山脉俱乐部本身,因此山脉俱乐部可以作为原告提起诉讼。可见在这个案件中,美国最高法院确定了在环境公益诉讼中的原告所必须具备的实际损害不但包括经济上的损失,还包括环境给予人们的舒适感等非经济上的损失。但是最高法院对原告资格的判定还是十分谨慎的。在1990年的一个案件中,一组织对全国野生动物联合会征用某一地区的土地提出了质疑,并在诉讼中像山脉俱乐部一样通过提供其成员宣誓书的方式证明他们在使用该土地,但最高法院在判决中否认了他们的原告资格,因为他们所使用的土地仅仅只是被征用土地附近的土地,虽然会造成一定的影响,但这种影响还没有达到构成对其权益构成实际损害的程度。此外,美国最高法院通过案例还确立了不少公益诉讼中确定原告资格的原则,这些原则同样可以适用环境公益诉讼。比如在1973年的一个案例中,最高法院认为在公益诉讼中不能因原告仅仅是一具有伤害性的政府决定所导致的许多受害者之一而剥夺他的起诉权,否则就意味着任何受害者都无法起诉该政府决定。最高法院还认为,对原告资格的认定根据的不是损害的定量标准,而是损害的定性标准,也就是说无论损害大小,只要能够确定损害的实际存在,那么就足以认定原告资格。
  被告范围
  美国环境公益诉讼中的被告有两类。第一类是以包括美国私人企业、美国政府以及各个政府机关在内的污染源为被告;第二类则是以美国环境保护署署长为被告。
  当第一类的被告被认为违反了法定的或有关行政机关核定的污染防治义务,就可以引发环境公益诉讼。其中对于“违反”的范围一般认为不但包括了正在违反,还包括已经违反。但是对于被告在过去发生的违法事由是否可以提起环境公益诉讼则在美国法院的有关判例中产生了分歧。美国第五巡回法院在Hamker v.Diamond Shamrock Chemical Co.一案中就持否定的观点。在该案中原告要求法院对被告过去的违法事实判处罚金,但是第五巡回法院驳回了请求, 认为如果允许对企业过去的违法事实提起诉讼会导致法院不堪重负。但是美国第四巡回法院在Chesapeake Bay Foundation Inc.v.Gwaltney of Smithfield 一案中却做出了完全相反的判断。
  对美国环境保护署署长提起的环境公益诉讼一般都是针对负有环境义务的行政机关的不作为提起的。并且这种不作为应是行政机关的非裁量行为。 如果法院认为行政机关的不作为行为是属于其自由裁量权范围内的,那就一般不会进行干涉,因为这样会有滥用司法权干涉行政机关合法的自由裁量权之嫌。当然,如果法院认为行政机关的不作为行为有滥用自由裁量权的嫌疑,那么也有可能接受环境公益诉讼。
  诉讼限制
  虽然环境公益诉讼在环境污染问题的解决方面发挥了重要的作用,但是这一制度也存在被滥用的可能,其结果不但会影响环境行政机关执法行为的有效性,还会不适当地加重法院的负担,最终对环境污染问题的解决也会产生负面的作用。因此,在美国环境公益诉讼制度中特别规定了一些限制条件,以防止上述可能性的发生。
  1、行政自由裁量行为除外
  上文已经提到过,如果环境行政机关的“怠于”执法行为被认为是在其自由裁量权范围内,那么法院一般不干涉,以免影响环境行政机关合理调配有限资源、争取最大公益。只有在法院认为行政机关的不作为行为的确过于散漫,以至于有滥用行政自由裁量权的行为时才可以进行环境公益诉讼。
  2、行政机关已经开始执法行为除外
  环境公益诉讼建立的目的是为了保障公共利益,防止环境行政机关不作为的行为损害公益。因此如果环境行政机关已经开始积极采取措施对环境污染行为进行追究,那么公民就不能因此再提起公益诉讼。值得特别指出的是,在美国环境公益诉讼中还建立了诉讼参加制度,通过法院的解释来增加公民提起诉讼的几率,比如说如果法律明确规定环境行政机关必须诉诸法院、要求法院采取措施时,环境行政机关没有请求法院的介入而采取了其他措施,这时仍然可以导致环境公益诉讼。
  3、60日前告知义务
  美国环境法立法之初就注意到了如果公民滥用公益诉讼制度会干扰环境行政机关的正常执法活动,还会增加法院的诉讼负担,因此在立法过程中特别规定了公民在提起环境公益诉讼之前必须通知有可能成为被告的对象,并且经过60天才能向法院正式起诉。但是并非所有的环境公益诉讼都必须等到60日后才能正式提起。关于毒性污染物和紧急事件的立法往往都有例外的规定,规定当这些情形发生时不需要经过通知程序就可以启动诉讼,以争取时间。
  救济措施
  通过环境公益诉讼可以要求的救济措施有两种。要求法院颁发禁止令是早期环境公益诉讼的主要救济手段,通过法院颁发的禁止令可以要求企业、机关等污染源停止污染行为,也可以要求环境行政机关按照法律的要求进行执法。在1970年的《清洁空气法》中仅有禁止令的规定,而在《清洁水法》中则出现了对罚金的规定,最初规定法院可以判令日处一万美元的罚金,1987年修改后的《清洁水法》将数额提高到二点五万美元。这些罚金都上缴国库而非归属原告。
  管辖、律师费和公民的调查权
  美国环境公益诉讼中法院的管辖权根据被告的不同而不一样。以环境保护署为被告的诉讼案件经法律特别规定由哥伦比亚特区的巡回法院管辖,而其他的以企业、机关为被告的诉讼案件则由被告所在地法院或者违法行为发生地的法院管辖。法律还规定在环境公益诉讼中法院可以判决由败诉方为胜诉方支付律师费用,以便减轻原告的诉讼成本。此外,为能够保证诉讼的顺利进行,法院还可以授权作为原告的公民在合理时间内进入污染源所在地自行进行调查取证。

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