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律师与公益诉讼

雷志锋 湖南告成律师事务所
第七届中国律师论坛

摘要:民主法治是和谐社会的重要特征,而公益诉讼是通过个案推动民主法治进步的重要手段。本文从律师的角度出发,论述了律师参与公益诉讼的必要性,并建议在立法上赋予律师在公益诉讼中适格原告的地位,为律师更好的参与公益诉讼争取制度支持。

关键词:公益诉讼 律师 和谐社会 适格原告

一、公益诉讼概念的提出
  本文认为,公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念,它是指特定的国家机关和相关的团体和个人,根据法律的授权,对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说,公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下,按照法定程序,依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决,以处理违法行为的活动。

  近年来随着我国经济的蓬勃发展,公民法治意识的不断增强,社会上涌现出不少以保护公共利益为名提起的诉讼,也就是所谓的“公益诉讼”。现代公益诉讼所涉及的诸如环境公害、消费者权益保护、不正当竞争、股东权益纠纷、重复性违法交易、政府采购、大型公共资金支出等纠纷,带有传统诉讼模式和纠纷解决模式所无法容纳的新要素,因此产生了“以多数人的共同利益关系为背景”的“公共诉讼”、“集团诉讼”等新型诉讼模式。①

  根据有关统计调查,近年来我国发生的公益诉讼案件主要有以下几种情况:起诉自来水公司查表收费侵犯消费者权益、起诉铁道部和汽车公司春运车票涨价、起诉通讯公司双倍收费、起诉民航系统航班延误、起诉地方政府错误行政或不履行法定职责而侵害公共利益、起诉教育部违反宪法平等权对不同地域设置不同高校录取分数线、起诉大公司环境污染、虚假广告等。②然而,与公益维权案件层出不穷的势头相比,我国的法制建设显然还没有跟上社会发展的新形势,相关制度的缺失使公益诉讼在理论和实践两个层面都存在着不少的障碍。目前,学界对公益诉讼的确切涵义和具体制度如何设置仍然存在争论,笔者作为一名律师,从自身角色出发,思考了在和谐社会的背景下律师参与公益诉讼的相关问题,本文将从这一角度进行粗浅的探讨。

二、和谐社会与公益诉讼
  我国当前所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。据笔者理解,民主法治不仅是构建和谐社会的基本特征,而且是其它特征实现的基础性工程。没有健全而民主的法治保障,公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐都将成为空谈。所以要构建和谐社会,必须从增强民主意识,推进法治建设做起,以使得民主法治在促进、实现、保障社会和谐方面发挥出更加重要的作用。

  “和谐作为一种理想的社会形态,应有能力使产生的矛盾通过纠错机制和缓解机制而得到有效的化解,并由此实现利益大体均衡,实现多元利益的协调、相互容纳和共存,以此来维持良好的秩序,从而使整个社会达到一种动态的平衡状态”。③可见,要追求社会和谐,就必须建立一套缓解矛盾,平衡利益的诉讼机制。而公益诉讼,往往关系着社会公益的维护,与私益诉讼相比,其对社会和谐的调节维持功能则更加显著。公益诉讼制度的建构和完善对和谐社会目标的实现起着很大的促进作用,公益诉讼所具有的利益广泛性决定了其在构建和谐社会的背景下必须制度化和规范化,以发挥其应有的价值。

  公益诉讼不是一种单独的诉讼形式,而是一种以诉讼目的为基准界定的概念,是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格,对侵犯社会公共利益的行为,向法院提起民事或者行政诉讼,通过法院依法审理,追究违法者法律责任、回复社会公共利益的诉讼制度。有学者将公益诉讼的特点概括为:一是为了维护弱势群体的利益;二是为了不定多数人的利益;三是被告一方为强势组织或者个人。④

  公益诉讼,从维护国家利益和社会秩序出发,达到社会和谐的目标。现实生活中,在消费者权利保护、国有资产流失、不正当竞争、环境污染等领域,面对严重损害国家和社会公共利益的事件,已经有一些具有权利意识的公民拿起法律武器来捍卫社会公共利益了,这对于中国传统的“厌讼”观念是一次重大的突破,说明了我国公民权利意识的提高,是我国社会主义民主和法制建设取得的成果。

  然而,我们不得不看到这些公益维权案件的尴尬,由于法律的滞后,司法救济的不完善,诉讼主体自身实力和专业知识的缺乏等原因,在许多情形下,公益诉讼的启动、审理过程面临诸多困难,许多案件甚至不得不承受现有体制下只能败诉的结果。

三、律师参与公益诉讼的必要性
  和谐社会的构建需要全民的参与,律师作为通晓法律知识的专业人士有能力也有责任参与到公益诉讼中来,以减少公民提起公益诉讼所面临的困难。《公益诉讼苏州宣言》中就提出倡议:“全国律师同行积极参与公益诉讼实践,推动公益诉讼发展,从我做起,讲究策略,强化正义感、责任感和职业荣誉感,关心弱势群体,维护公共利益;通过关注、援助和研究个案,促进司法改革和法律完善,发挥律师在构建和谐社会过程中的独特作用。” ⑤可见,律师参与公益诉讼是法治社会发展的必然方向。以下将从四个方面对普通公民与律师进行比较,以此说明律师参与公益诉讼的必要性。

 (一)权利意识的优势
  提起公益诉讼,首先必须具备强烈的权利意识。这一点正是律师比普通公民提起公益诉讼更加优势的地方。
  我国目前虽然出现了部分公益维权案件,但整体国民的权利意识是很不够的,毕竟与西方国家比较,我国的公益诉讼收案率很低,公民欠缺权利意识,没有意识到自己的合法权益被侵犯,或者从时间和金钱成本考虑不愿通过诉讼的途径来维护权利,这样的情形不胜枚举。可以说,公民权利意识的欠缺,是健全我国公益诉讼制度的一大障碍。

  律师主动参与公益诉讼,正好可以从一定程度上弥补上面的缺陷。律师受过专门的法律训练,具有强烈的法律意识,再加上他们长期职业养成的特性,具备了敏锐的洞察力,容易发现权益被侵犯的现象,所以在启动公益诉讼方面,律师具有天然的优势。

 (二)专业知识的优势
  提起公益诉讼,要讲究诉讼策略和技巧,这就要求有专业知识作为后盾。
  有些公民虽然权利意识强烈,但因为他们不熟悉法律知识,一味盲目诉讼,这样的滥诉不仅造成国家司法资源的浪费,还给自己带来大量的诉讼费用和精力损耗,非常不值得。还有些公民因为缺乏专业知识和诉讼经验,诉讼策略有问题,没有抓住案件的症结,影响了最后的诉讼效果。

  律师法律知识扎实和经验丰富,会用专业的眼光来判断诉讼的前景,懂得运用诉讼策略和技巧,由他们参与公益诉讼就不会犯下上面的错误,有利于公益诉讼的提起和审理。

 (三)力量平衡的考虑
  公益诉讼在原被告双方常常会出现力量对比失衡的形势,而律师的加入恰恰可以平衡这一力量上的反差。
  公益诉讼的原告方多为社会团体或者公民个人等弱势群体,而被告方却常常为某些特权机构或者大企业。双方诉讼地位差距悬殊,力量对比严重失衡,这些都会给诉讼公正带来重要影响,不利于公共利益的维护。

  律师的加入,可以缓解双方的力量失衡。律师在诉讼中具有独立的地位,用专业技能应对诉讼事务,代表或者帮助弱势群体方在实体和程序上得到法院的公正裁判,以维护司法的公平和正义。

 (四)律师社会责任的考虑
  从社会责任的角度来考虑,显然身为法律职业者的律师比普通公民参加公益诉讼具有更大的责任感和使命感。
  如果说普通公民提起公益诉讼是关心国家,回报社会的觉悟表达的话,那么笔者认为,律师参与公益诉讼则是对社会对中国法制建设应尽的责任。律师执业以保护当事人个体的合法权益为己任,但是律师自身角色对于社会的真正价值在于维护社会的公平和正义。“律师这个职业在人类追求、实现社会正义的过程中担负着其他任何职业都不具备、都不能胜任的特殊使命,甚至可以说,追求社会正义是律师这个职业与生俱来的秉性。” ⑥律师作为具有专业知识的法律人,面对公益被侵犯,他的职业道德和价值使命决定了律师会自觉的担当起通过诉讼用法律智慧和技能来维护社会公益的重任。这就是律师的社会责任。

  以上四点表明了律师参加公益诉讼对于维护社会公共利益,推动和谐社会的建设起着非常重要的作用。下面有必要探讨律师参与公益诉讼在制度上的可行性。

四、律师参与公益诉讼的模式考察
 (一)我国律师参与公益诉讼的模式
  在我国目前的法律框架下,没有就公益诉讼问题作出专门的程序性规定,所以,律师参与公益诉讼只能按照传统制度的规定,要么作为代理人,要么作为原告。

  1、作为公益诉讼代理人
  律师以代理人身份参与公益诉讼,尽管律师充当的是弱势当事人的代理人,诉讼围绕的焦点在于社会公益的保护,但他们在公益诉讼中扮演的角色与一般的民事诉讼、行政诉讼的代理是一样的,他们所享有的权利和义务也没有变化。

  2、作为公益诉讼原告
  无论是我国现行的民事诉讼法还是行政诉讼法,对于提起诉讼的原告都规定必须与案件有直接的利害关系。因为这一限制性的规定,律师要以原告身份参与公益诉讼,就只能通过自己的行为主动承受权利侵害而提起诉讼。现实中的确有不少律师以被侵权者的身份获得了公益诉讼的原告资格。在这种情形下,律师事实上并不以“律师”的身份提起诉讼,而是以一般的主体提起诉讼,但其目的是为了维护公共利益,是“曲线救国”式的公益诉讼。⑦可以看出这条途径的局限性。律师脱离了自身律师的专业身份,扮演起原告的角色,为了诉讼必须让自己和案件粘上直接的利害关系,且不说操作不便的问题,最后案件即使胜诉了其影响力也仅仅及于律师本人,被侵犯的公共利益整体上的救济仍然无法实现。

  不难看出,以上两种角色,都不能充分发挥出律师参与公益诉讼的预期价值,给公益诉讼的实践带来了障碍。当前,我国诉讼程序在设置上必须要有所突破,才能适应公益诉讼的发展趋势。

 (二)律师参与公益诉讼的制度改进
  我国现行诉讼制度为律师参与公益诉讼制造了一些不便,笔者建议对公益诉讼中律师角色重新定位,赋予律师在公益诉讼中适格原告的地位。

  上文已经提到我国民事诉讼法和行政诉讼法中,原告适格必须满足“直接利害关系人”的要求过于局限。传统的“直接利害关系”原则是建立在私益诉讼的基础之上的,它并没有考虑到公共利益。⑧这一规定扼杀了与公共利益没有直接利害关系的律师以原告身份提起公益诉讼的可能性,而且使公益诉讼无法落到实处,如此狭小的个案救济无法产生广泛的社会影响。这一限制性规定有必要对公益诉讼中的律师放开要求。我们可以从美国关于公益诉讼律师地位的规定中得到启示。在美国专门设置了“公益律师”制度,公益律师最大特点就是他在诉讼中可以处于相当于原告的地位,为维护社会公益的目的可以自由的行使原告的各项诉讼权利,同时也有一套完善的执业纪律来规范他们的诉讼活动。从我国目前的社会和法制情况来看,不一定非要一步到位的学习美国设置专门的“公益律师”制度,但通过修改诉讼法的相关规定,赋予律师在公益诉讼中的独立适格原告地位是可行且必要的。这一突破对我国公益诉讼的发展将产生深远的影响,降低了诉讼的门槛,通过律师维权的带动,公民的权利意识会愈来愈强烈,社会对公益的关注和维护也将达到新的高度,进而有利于向着和谐社会的目标进步。

五、结语
  在和谐社会背景下,律师须利用自己的职业优势通过积极参与公益诉讼来推动国家法制建设的发展。本文粗浅的论述只是确定了律师参与公益诉讼,发挥特殊作用的方向和理念,在法律层面通过对诉讼法进行修改,使律师成为公益诉讼的适格原告,这也是律师在公益诉讼中发挥作用的立法保障。我国目前的公益诉讼还处于探索阶段,理论研究尚不成熟,相关法律也没有针对公益诉讼做出相应的调整,在具体制度设置方面,比如诉讼费改革问题,对律师参与的激励问题,将律师参与规范化、持续化问题、律师具体权责和纪律问题等等,都有待进一步的探讨。

注释:
①[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新等译,中国政法大学出版社1996年版,第138页。
②佟丽华、白羽:《和谐社会与公益法——中美公益法比较研究》,法律出版社2005年版,第127—134页。
③邝少明,李秀华:《和谐与利益》,载《法学论坛》2005年第4期,第86页。
④佟丽华、白羽:《和谐社会与公益法——中美公益法比较研究》,法律出版社2005年版,第143—144页。
⑤中华全国律师协会宪法与人权专业委员会、美国律师协会亚洲项目委员会、苏州大学王健法学院、苏州大学东吴比较法研究所于2005年10月15日至16日在苏州大学联合召开了“公益诉讼、人权保障与和谐社会”国际研讨会,通过了《公益诉讼苏州宣言》。
⑥夏志泽:《论律师对行政公益诉讼的参与》,载 www.mslv.net,2006年6月1日。
⑦林应钦:《试论公益诉讼中的律师角色》,载《中国司法》2007年第2期,第41页。
⑧朱有彬、曾国栋:《论律师参与公益诉讼》,载《法学》2006年第1期。

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