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律师参政三途径

作者:李小海,福建天胜联盟律师事务所
(本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文)
中国律师网

  2006年6月2日和9日,中共中央统战部六局在京连续召开了两场律师参政议政工作座谈会,将律师参政议政纳入“社会专业人士参政议政问题调查研究”工作的重点课题。随后,中华全国律协下发了《关于开展律师参政议政情况调查工作的通知》,时下,“参政议政”又成为现今中国律师津津乐道的一个热门话题。

  总体来看,律师参政议政不仅可以拓展生存空间、兼顾社会责任,更重要的是可以实现人生价值和济世理想。

  环顾当代中国律师,其参政议政途径不外有三:社会贤达、公职律师和弃律从政。

社会贤达?律师参政初级形态

  律师中的社会贤达通常指的是诸如人大代表、政协委员、政府顾问、各行业协(学)会领导等具有一定社会地位和社会影响的律师代表人物。

  就参政议政深度来看,社会贤达一般还属于初级形态。

  以人大代表而论,代表律师参政议政主要包括两个方面的内容:一是法律监督,二是参与立法。法律监督指的是对“一府两院”遵守宪法和法律的执行情况进行检查以及介入个案检查等,其主要工作方式是审议“一府两院”的工作报告、完成相关议案、参与执法检查、参加座谈会和介入个案调查、巡视等。参与立法包括提出立法和修订建议、参与专家论证、审议法律草案等,其工作方式包括以个人名义参与和以事务所名义承揽立法事项等。截止目前全国各地都有律师事务所接受人大机关和政府部门的委托完成立法的成功案例。

  就政协委员而言,委员律师参政议政也主要包括两方面的内容:一是民主监督,二是建言献策。民主监督指的是对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督,其主要工作方式包括旁听人大审议“一府两院”工作报告并提出建议,完成相关提案、考察与座谈等。建言献策不受范围的限制,凡国家大事、社情民意、热点话题、经济建设等,委员律师均可以通过提案、建议等方式向有关部门提出,并得到办理答复。建言献策是委员律师主要的参政议政方式。

  就政府顾问而言,包括常年法律顾问和临时法律顾问,个别地方还成立了市长律师团等顾问团队,为政府及政府首脑持续提供法律服务。顾问律师的职责也主要体现在三个方面:一是为政府决策进行把关,包括新法规的出台和重大项目的上马,以及参加政府高层会议并提出法律把关意见等;二是参与合同谈判、陪同领导现场办公等程序性事务;三是接受政府或下属机构和相关国有公司的委托,代理参加诉讼活动和非诉讼纠纷的协调、维护国家利益等。

  就行业领导而言,任职律师主要是通过制定行业政策、引导行业走向、规范行业管理等方式使相关所属行业在国家政治、经济生活当中发挥更大的作用,并走上规范化的管理道路。任职律师通过这种直接和间接的方式反映律师的个人主张和法律要求,达到经世济民的目的。

  古人云:“穷者独善其身,达者兼济天下”。作为社会贤达的律师们,理应具有较强的社会责任感和为民谋福利的远大胸怀。正如前会长高宗泽律师那样,为谋求废除刑法第306条关于律师伪证罪的条款进行了持续多年的不懈努力,在各种不同的场合均有相同表述;现任会长于宁更是明确表示:为了把协会工作做好,在任期内不再办案;全国女律师协会会长陈舒律师为修订《工会法》而联合多名人大代表为农民工权益鼓与呼……。

  但是我们也应该看到,目前的社会贤达律师参政议政的作用还没有完全显现。究其原因,
  一是社会贤达的比例相对较小,还没有形成足够的力量和相应界别登上政治舞台。虽然有人计算过,在10万律师当中有8位全国人大代表和4位全国政协委员似乎比例不低,但这是以8亿农民几乎没有真正代表为基础计算出来的不合理比例,与现代法治国家甚至中国历史的发展状况都不相称。在美国170多年的发展历史当中,律师人数占美国参议院人数的2/3,占众议院人数的1/2,占州长人数1/2至2/3。尤其需要特别指出的是,在美国的43位总统中,就有23位出身于律师。新中国第一届政治协商会议662名代表当中,有14位律师,选出的180名委员中,有9位律师。其中,新中国的第一任司法部长——“七君子”之一的史良,就曾是民国时期著名的大律师。所以当有人针对去年全国政协首次出现律师身影而称为零的突破时,马上有业内人士纠正说:准确地讲,应当称之为律师重新登上政治舞台。我们应该象全国人大常委伍增荣律师等一样,尽量推动在各级人大和政协机关选举当中增加律师界别并设定较高的比例。

  二是贤达律师的参政议政能力还有待于提高。目前,个别律师争取人大代表和政协委员仅是为了捞取个人荣誉,对于参政议政并不热心;而担任政府顾问和行业领导等,也可能是出于开拓自身业务和提高社会影响力的考虑,其谋求的是拓展生存空间而不是兼顾社会责任。其余社会贤达虽然热衷于政治,但有的律师并不注重参政技巧的琢磨和经验的积累以及参政能力的培养等,所以在一定程度上也影响了律师参政议政的效果。

  三是目前的管制环境影响了律师参政议政作用的发挥。比如司法部规定的律师担任人大常委就不能在社会上执业的规定,就完全阻碍了优秀律师入常的可能。在常委当中没有社会律师的声音是不科学的,我们认为,该限制律师政治权利的规定属于政治歧视条款,应予尽早废除。还有就是律师不能在名片当中体现人大代表、政协委员身份等关于不正当竞争的行业规定,也大大削弱了贤达律师在社会大众中的政治地位,公众和弱势群体根本不知道某个律师属于人大代表或政协委员,从而正常的反映和投诉渠道就无端地被堵塞,这是非常不可取的。我们应当在社会上大张旗鼓地宣传贤达律师代表,甚至可以考虑设立人大律师代表工作室等沟通机构,加强与选民的联系,让律师参政议政起到确实的效果并真正为百姓谋福利。

  综上,这些活跃在各类政治舞台的贤达律师们不仅业务量大、能力突出,而且往往是善于运筹帷幄之中而决胜千里之外。因此,律师中的社会贤达基本上属于律师中的成功者阶层。而修炼成社会贤达律师的途径也主要有三:一是认真做好本职工作。在业内没有一定的影响就不具有行业的代表性,所谓人轻则言微,一个没有分量的律师很难引起社会和有关方面的重视;二是热心于公益事业。热心公益事业是兼顾社会责任的实现载体,其形式包括但不限于捐赠钱物、公益维权与讲座、担任行业评议代表和特约监督员、愿意为百姓利益和弱势群体奔走呼号等;三是讲政治并乐于奉献。诸如积极参加政治团体并努力为团体作出贡献、主动关心社情民意并通过合理管道提出个人的解决方案等。

  实际上,对于一个办案无数、阅历无数、胸怀大志且早有准备的你来说,上述点滴操作实属易如反掌。

公职律师——律师参政高级形态

  公职律师是指具有律师或法律职业资格,取得律师执业证书,供职于政府专门办理政府法律事务的律师。福建厦门是全国首个公职律师的试点地区,其取得的成功经验和管理模式被业界盛赞为“厦门模式”。

  以厦门模式为例,公职律师在参政议政当中的作用主要是通过本职工作,直接或间接推动了政府依法行政和执法水平的提高。主要体现在:一是促进了政府行政水平和立法质量的提高。公职律师以其精通法律的特长,在代表政府履职过程当中,能自觉地遵守法律规定,不论是立法还是行政,都能较好地体现法律职业人士的专业水准;二是以专业手段就近解决政府行政当中的实际困难,即所谓的“离得近、叫得应、信息灵、反应快、保密好”;三是提升了政府依法行政的良好形象。在过去,一旦出现官民冲突或行政争议,相对人总是认为政府蛮不讲理,客观上作为国家机关的代表,政府也确实拥有莫大的权力,所以政府在行政过程当中更应该增强服务意识并体现守法精神,公职律师的介入可以让公众亲自感受到我们的政府不仅精通法律,而且是模范地遵守法律。

  当然,我们认为,目前的公职律师制度也还存在很大的不足:
  一是公职律师队伍的参政能力和执业水平还有待提高。单位人力资源的限制和此前本职工作的影响,公职律师队伍的专业面、知识面不够宽广,在某些领域与社会执业律师相比还有较大的差距。因此,公职律师一般难以完全担当为政府提供全面服务的重任。事实上,在成熟的发达国家,政府法律事务也并不完全由公职律师完成,比如美国的国务院就有39位包括社会律师在内的庞大律师团为政府提供法律服务。所以,以优秀社会律师为主组建的厦门市市长律师团既是对公职律师服务能力不足的有效补充,也是超然于公务人员局限的独立智囊团机制;

  二是公职律师制度设计存在一定的缺陷。鉴于历史原因,目前的公职律师是通过对公务员执业资格的授予来建立的,这就可能导致了公职律师的执业能力和执业经验的先天不足,比较好的做法应该是通过社会招聘等方式进行遴选,如果连一般的律师水平都难以达到,怎么可以完成解决国家大事的重托?

  三是公职律师不宜兼任其他行政职务。公职律师可以设立单独的公职律师系列职级,以体现能力、经验的差别和待遇,但公职律师应当保留自由职业的本质属性,不应该再拥有其他与法律事务无关的行政职权,如审批权等。否则将很容易导致公职律师职业的异化和法律属性的否定。勿庸置言,个别公职律师已经成为社会执业律师的执业障碍。比如,笔者就在上海碰到一位公职律师,居然说:“法院开具的调查令没有任何法律依据,本律师拒绝办理”。所以,除律师管理机构和法制局等特殊部门的公职律师之外,其他部门的公职律师不宜再兼任行政职务,否则有可能沦为既不象政府官员又不象律师的四不象人员,非但提高不了还有可能贬损公职律师形象;

  四是公职律师的职责应重新定位。不应该指望公职律师完成政府所有的法律事务,在接待窗口、审批等日常行政管理工作,不应该由公职律师完成。公职律师主要是完成后台的法律咨询、法律把关和具体法律事务的处理,比如法律咨询、立法、行政复议工作等。公职律师应该相当于政府部门的独立顾问而不是一般性的法务人员,一个政府部门原则上一个常设岗位就够了;

  五是公职律师应纳入一张皮管理,其待遇应该在财政中单列并由司法局统一拨付。按照“谁控制了你的饭碗谁就主宰了你的意志”的著名法律逻辑,如果公职律师的工资等由其所在的供职部门发放,那么公职律师就很难发表独立的专业意见和维持个人操守。此外,我们认为公职律师还应当由司法局统一委派、统一管理更为合适,比如借鉴香港的律政司管理体制。目前“两张皮”(所在单位与司法局)的管理体制终究是难以达到有效统一的,而且也不利于培养公职律师对“律师”身份的认同感。

  从参政议政深度来看,公职律师属于参政议政的高级形态,它完成了由社会贤达上升为政府官员的从政历程,从此他的本职工作既是参政议政,也可以说是依法行政。如果安排得当,人生价值和济世理想可以获得双重实现。

  要想成为公职律师并不难,社会律师只需完成公务员考试并调入适岗的政府部门即可,但我们认为有必要提醒的是,一旦身入公门,就务必要做到恪守公务员的职业操守并放弃经济利益追求,为国家做贡献和为百姓谋福祉永远是公职律师追求的人生至高境界。

弃律从政——律师参政最高形态

  律师担任国家领导人,现在似乎已经变成了世界各国的普遍趋势。在欧美国家,大约有三分之一的总统、总理(首相)、部长、议员毕业于法学院或来自律师。从参政议政深度来看,弃律从政属于律师参政议政的最高形态。

  首先,律师具有参政议政的天然优势。比如善于演讲、精通法律、办事周密、形象良好等,因此,经验丰富的大律师天生就是政治家的摇篮;其次,律师容易产生从政愿望,因为法律属于上层建筑的范畴,尤其在现代社会,民主法治是构建和谐社会的最本质特征。长期运用法律的律师们深知法律离开政治就失去了威力,同时太多的法律不公和漏洞需要律师去完善。因此,一个具有正义感的律师其社会责任感势必随着岁月的推移而与日俱增。从政,是改善法制环境、救济大众利益的康庄大道。虽然平时帮助当事人解决个案烦恼也是服务大众的手段之一,但这种救济效果毕竟是小范围的、不普及的,要想真正做到经世济民,最好的手段还是从政,即所谓的舍小利而顾大家。

  就目前中国的政治体制而言,律师从政可以分为三步曲,大体如下:

  一是入党担纲或坚持无党派身份。西方国家学说当中有句名言:要想从政必先入党。党,在我国有共产党和民主党派之分,而民主党派成员通常称为会员。由于党(会)内也存在竞争,所以要想在党(会)内有所作为,还必须成为优秀党(会)员并担任一定的职务,这就需要努力和贡献。当然,本职工作成绩和在业界的影响甚至兼任的其它社会职务都具有重大的参考价值。所以,入党担纲要求我们在讲事业和讲政治两方面都不能放松。而如果你已经具有一定的社会影响并且已纳入统战部门的培养对象,那么你可以谋求并坚持无党派人士的稀有身份,尤其是所谓的“无知少女”(即无党派、知识分子、少数民族、女性)更应如此。因为在国家政治安排当中,无党派是一个法定不可或缺的重要界别,我国律师界的弃律从政老前辈——全国十佳律师张斌生先生就是著名的无党派人士代表。

  二是成为社会贤达。成为社会贤达不仅可以熟悉国家政治体制、进一步提升政治地位,而且可以积累从政经验,也更有机会纳入有关部门的培养视野。因此,成为贤达律师几乎都是弃律从政的前置程序。

  三是弃律从政。据报道,近期《?望东方周刊》用大量篇幅报道了我国政治生活中的一个新现象——法学家从政。报道列举了近期被任命为正、副部级高官的法学家名单:国家保密局局长夏勇(中国社会科学院法学研究所原所长、人权法专家)、最高人民法院常务副院长曹建明(华东政法学院原院长、国际经济法专家)、全国人大常委会法工委副主任信春鹰(中国社会科学院法学所原党委书记、法理学专家),等等,并对这一现象作出了积极评价。但唯独没有律师从政的报道,这不能不让人感觉到律师从政在国家领导人当中还是一个有待填补的空白。

  其实,律师相对法学家而言,更具实务操作经验。西方国家的实践证明,律师特别适合担任高官。之所以产生目前的局面,看来存在体制方面的原因:首先,目前的律师行业属于社会法律服务中介机构,只有行业管理,没有上级主管部门和行政级别,因此,律师人才难以纳入干部考察任用体制;其次,部分杰出的律师人才可能更看重职业发展而非政治前途,因为公务员的待遇偏低始终是一个还没有解决的问题,这在一定程序上也影响了律师从政队伍的整体实力;最后,律师从政难以保留律师身份,也是难以突破的心理防线。除个别公职律师之外,律师从政后就不能保留兼职律师身份,从政结束也不一定能顺利回归执业,因此,从政可能成了孤注一掷的最后辉煌。在能上能下、宦海沉浮的今天,这让很多律师尤其是其家属们望而却步。

  所以,弃律从政雄心者多,尝试者少。律师从政的内外环境还需要进一步改善,律师的从政心态和从政理念还需要时间进行调整。但不可否认的是,众多律师先行者们的从政勇气和傲人业绩已为我们参政议政打开了一扇又一扇的启迪之门,我们已不缺乏指路明灯。

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