五、国外及台湾地区公益诉讼立法现状

（三）印度

　　在印度，诉诸于公益诉讼这种形式，部分是由于一些有热心肠和仁慈的法官的开创性，部分是由于一些有公共精神的个人和组织推动法院寻求对苦难深重的群体的救济，因为他们对自己的宪法和法律上的权利一无所知，也对可以获得什么救济以及在哪里可以获得救济一无所知。这些具有公共精神的个人和组织仅仅是出于对处于不利地位的阶层的同情和关心而采取了初步的行动，除了可能从为那些需要帮助的人做善事中获得的满足感外，他们从来不寻求从诉讼中为自己谋取私利。但是，如果在更高级别的司法界的法官中没有同等的关怀和思想上的共鸣，那么这些高尚的心灵也不能取得成功。这是印度司法界的荣耀，是他们敏感地感受到部分人民所遭受的苦难，并乐意积极地支持和回应人民对公正和公平的要求。这的确是印度司法史上最光辉的一章，在高级别的司法界，一些勇敢的、进步的和具有人文精神的法官为了对那些最需要司法正义的人实现真正的公正，抛弃了陈旧的诉讼资格原则(locus standi doctrine)、程序性障碍、遵循形式和先例判决的教条等限制。
　　在印度，公益诉讼获得了新的维度，并为通过法院对那些远远被剥夺被忽视的人民实现社会公正指示了新的方向。这种事情在别的任何国家包括西方发达国家都是从未有过的，印度司法界是这个崭新的和令人激动的领域的当之无愧的先锋。

文章：

公益诉讼---为所有人的自由和公正

Public Interest Litigation-Liberty And Justice For All

作者：Ayed Iqbal Hadi Rizvi
来源：Renaissance Publishing House, 1991 中国公益诉讼网 2005年8月14日
清华大学法学院 李刚 译

前言

　　1947年印度独立，当时的印度还是亚非国家中最落后的国家之一，从一个封建的、殖民的社会转变为一个现代化的先进国家，这是一项艰巨的任务。印度社会的特殊问题，如宗教对立、种姓冲突、语言和地区之间分歧等增加了社会紧张，导致整体形势更加恶化。尽管执行了超过40年的中央计划政策，还有将近一半的印度人口生活在贫困线以下，忍受着饥饿、疾病的折磨。随着连续几个5年计划的执行，富人变得更加富裕，穷人变得更加贫穷。 这里几乎没有什么减轻贫苦大众现状的措施。因为不能改善这些沉默的大多数的状况，这确实是国家的耻辱和让我们每一个人蒙羞的事情。对于我们社会中的这些穷人、被压迫者、残疾人和被剥夺了一切权利的人，政治家们只是动动口舌和挤出几滴鳄鱼的眼泪。值得谢天谢地的是，司法的良知已经被唤起，开始采取行动帮助这些不幸的人民，他们因为既缺乏手段又缺乏对自己享有的宪法和法律权利的知识，不知道可以通过诉讼来实现自己的权利。
　　在过去十多年或更长的时间里，印度最高法院已经以给与穷人、无知者、残疾人和无权无势者司法救济的形式担当起开路先锋的责任，有时候是这些人自己向法院申请救济，有时候是出于公益精神的人将严重不公正的案件提交法院，以引起法院的注意。上述案件就是广为人知的“公益诉讼”（public interest litigation , PIL），它又以另一个名字“社会行动诉讼”（social action litigation , SAL）著称。印度的司法界，和全世界的司法界在外观上看来都是保守性的， 因此法院总是极力约束自己只审判发生在私人（往往是有财产有特权的阶级）之间的争议。有人说司法总是躲在象牙塔里，拒绝看看外界事物的真实面目。也有人说，夸张点可以认为法院对底层人民的苦痛完全是感觉迟钝的。人们常说法律职业和司法界沉迷于对烦锁的技术性、细枝末节的讨论，沉迷于语言决斗和对着影子舞大刀。所有这些断言可能全都不正确，但是其中有些指责确实是真实的。当然，不能说印度的司法良知完全地对普通民众的痛苦不为所动，在过去的20多年里，印度最高法院和一些高等法院在这方面已经做出许多值得肯定的工作。这些法院在某些情况下把法官收到的信件甚至报纸或期刊上的新闻报道视为令状申请书（writ petition），并根据印度宪法第32条、第226条的规定给予司法救济。到目前为止，有一大批案件得到最高法院的救济，它们涉及长期羁押待审的犯罪嫌疑人，被剥削的穷人、没有文化的工人， 违反劳动者保护和福利的法律，或者侵害社会弱势阶层权利的类似案件。
　　尽管以公益诉讼形式体现的司法能动主义受到大多数人的热烈欢迎，但是仍有相当部分人对这个事物持强烈的保留态度。在司法界也有不少人坚持传统的观点，认为只有那些享有诉讼资格（locus standi）的人才能到法院请求矫正他们的冤情，也只有他们才需要得到救济。司法界的保守主义和传统主义者对司法能动主义正在滥用司法执法和正式向海图未标注的汪洋大海而大为忧伤，担心司法不仅会损失掉自己的名望，也会失去方向感。令人欣慰的是现在仅限于司法系统少数老人还持有这种观点。
　　在公益诉讼中，个人或众人的权利被侵害不是唯一要考虑的问题。在多数案件中，侵权是按规定应当受司法审查监督的执行机关和行政机关失职或超越职权所造成的后果，行政行为受司法审查实际上是民主制度的本质所在。公益诉讼有许多有益于大多数人的长处，尤其是对穷人、无知者、和其他处在社会底层的人民更是如此。通过公益诉讼，法院可以履行其真正的职责，对那些最需要它的人实现实质的正义。公益诉讼还有助于对更大范围的公众实现司法正义，因此可以避免就同一主题提起不同的个案，这将促进减少案件的数量和案件的积压。公益诉讼可以对有越权倾向的公职人员起吓阻作用；此外，公益诉讼也能鼓励公职人员的责任感。而且，公益诉讼可以帮助执法机构防范对人民权利的违反事件更加警觉。公益诉讼也将教育人民和政府尊重法治的精神。公益诉讼能够训练对劳苦大众的苦难的警惕和敏锐，从而激励采取改善措施的努力。公益诉讼也向行政和立法机构提供一个了解司法机构对社会福利问题的的思想和态度的机会。毫无疑问，通过减少穷人和处于不利地位者所遭受的苦难，公益诉讼有助于减少社会紧张、促进社会稳定。从公益诉讼中得到的主要收获可能是司法机关将能够因此走出象牙塔、看到现实世界的本来面目。它也有助于减少至今仍存在于司法界的部分领域里的传统的保守主义。公益诉讼已经在司法思维方面引起革命性的变化，创设了新的规则和程序，发明了新的救济措施，催生了新的进步法学。公益诉讼的最大优点是：它是对穷人、无文化者、无知者、残疾人和处于不利地位者最廉价的、最快捷的和最有效的救济方式，这些群体正默默地忍受着不公正、剥削和潦倒的生活，这些状况是违反宪法规定的。
　　尽管公益诉讼有很多优点，它也可能有一些缺点，已经有人对此表达了担心。反对公益诉讼的主要观点是，它将会导致法院工作量的大幅度增加。这种担心显然缺乏坚实的依据，因为法院会进行审查，只有利益关系人才能得到允许提起这类诉讼，那些无事生非者和干涉他人事务的爱管闲事者将被过滤掉。无论如何，当今社会的生活如此繁忙，没有人会把时间金钱和精力浪费在这种与自己毫无关系的诉讼上，除非这个人出于纯粹的慈善动机使自己对这个事业负有责任。
　　公益诉讼最早是从美国开始的，是由一些律师创造的。尽管公益诉讼的目的是为了一般公众或社会某一部分的人的利益，但是常常被用于实现律师们个人的金钱利益。在印度，诉诸于公益诉讼这种形式，部分是由于一些有热心肠和仁慈的法官的开创性，部分是由于一些有公共精神的个人和组织推动法院寻求对苦难深重的群体的救济，因为他们对自己的宪法和法律上的权利一无所知，也对可以获得什么救济以及在哪里可以获得救济一无所知。这些具有公共精神的个人和组织仅仅是出于对处于不利地位的阶层的同情和关心而采取了初步的行动，除了可能从为那些需要帮助的人做善事中获得的满足感外，他们从来不寻求从诉讼中为自己谋取私利。但是，如果在更高级别的司法界的法官中没有同等的关怀和思想上的共鸣，那么这些高尚的心灵也不能取得成功。这是印度司法界的荣耀，是他们敏感地感受到部分人民所遭受的苦难，并乐意积极地支持和回应人民对公正和公平的要求。这的确是印度司法史上最光辉的一章，在高级别的司法界，一些勇敢的、进步的和具有人文精神的法官为了对那些最需要司法正义的人实现真正的公正，抛弃了陈旧的诉讼资格原则(locus standi doctrine)、程序性障碍、遵循形式和先例判决的教条等限制。
　　在印度，公益诉讼获得了新的维度，并为通过法院对那些远远被剥夺被忽视的人民实现社会公正指示了新的方向。这种事情在别的任何国家包括西方发达国家都是从未有过的，印度司法界是这个崭新的和令人激动的领域的当之无愧的先锋。

印度最高法院大法官 a.s. qureshi
1991年12月12日

概念的发展

　　一、确切的陈述

　　法律起始于这样的前提：救济总是伴随着权利而产生，只有那些权利处于危险之中的人才适格请求救济。只有享有充分的诉讼资格（standing）的诉讼当事人才能获得司法救济，这是各种司法制度普遍接受的的原则。在公法（public law）领域坚持这个原则的结果会产生一些问题，因为它完全忽视公共利益的维度（dimension of public interest）。公共当局拥有能够广泛地影响公众的多种权力，当地方当局不适当地许可一项开发计划， 或者因过失没有履行它的其他职责，就会影响到公共利益；当有关当局给低级下流的影片颁发了演出许可证，这就是反公共利益的过错行为；当监狱管理当局没有履行自己的职责，一个特定群体的人的利益就受到影响。如果在上述情况下没有人享有起诉的诉讼资格站出来要求有关当局对自己的行为和疏忽作出解释，这些负有责任的管理机构就能够不受惩罚地玩弄法律。
　　关于诉讼资格(standing)的严格规则从总体上看对一个有限政府的健康制度是有害的。如果一个有好案子的人仅仅因为他本人没有受到足够的影响就拒绝他的起诉，那就意味着一些政府执法机构可以为所欲为地违反法律了，而这是违背公共利益的。为了防止行政当局可能不受惩罚地从事违法行为，过去司法界不愿意放宽对诉讼资格（standing）的限制，现在已经让位于自由主义（liberalism），由此而诞生了公益诉讼。法官已经认识到不这样做，就没有人有资格挑战各权力机关实施的违法行为。
　　公益诉讼是一种新型诉讼，是由司法机关创造的，使穷人和社会的弱势群体能够接近法院请求执行自己的基本权利。在p.n. bhagwati大法官的看法，“公益诉讼在本质上是申请人、公共当局和最高法院三方合作，保障尊重授予社会弱势群体的宪法或法律权利和特权、并把社会正义带给他们的共同努力。”American council for public interest law对公益诉讼作了一个更宽泛的定义，“公共利益法是指为以前未曾被代表的群体和利益提供法律代理的各种努力。之所以采取上述努力，是因为认识到一般的法律服务市场不能够对很大一部分人口和重大的利益提供法律服务。这些未得到法律代理的团体和利益包括穷人、环境保护主义者、消费者、少数民族等。”
　　在印度公益诉讼的发展基本上不同于美国的公共利益法，因为在印度公益诉讼是由一些法官创始的。最重要的是，印度最高法院已经放松了对诉讼资格概念（concept of locus standi）的限制，从而使人民请求矫正他们受到的冤情成为可能。从司法方面来说，这种大度的方式似乎是出于司法的社会意识。司法的这种社会意识反映在公益诉讼这种诉讼形式中，有作者称其为“社会行动诉讼”（SAL）。 不过，用SAL替换PIL这个概念受到一些人的批评，认为术语上的变换对这种诉讼的基本内容方面没有产生任何本质的区别。
　　公益诉讼可以与私人诉讼相比较。私人诉讼是由法院审理的个人与个人之间发生相对抗的争议。而公益诉讼不是为某一个个人的利益而是为了一个阶层或一个群体的人的利益而设计的，这些人或者是遭受剥削或压迫的受害者，或者是宪法基本权利和其他法律权利被否定的人。例如，属于这种一个阶层或一个群体的人有：在bihar监狱里成百上千超期羁押待审的犯人，在bhagalpur被害失明的民众，bombay露宿街头的居民，agra感化院里的少女，包身工、命中注定的种姓、命中注定的部族，童工等。现在，借助公益诉讼，上述所有穷困而缺少自卫能力的群体得到了社会行动团体（social action groups）的保护，如people’s union for civil liberties，people’s union for democratic rights以及其他具有公共精神的任何组织。
　　 在公益诉讼诞生之前，公正对于这个国家的广大文盲、受特权欺压者和受剥削者而言还是遥不可及的事物，他们中的绝大多数人还根本不知道法律，也没有意识到自己的权利。 契约苦力、受酷刑折磨的犯人、包身工和其他一大批人，从来就得不到公正待遇，因为缺乏诉讼资格（locus standi）的原因，没有人能够代表他们提起诉讼。
　　公益诉讼可以被视为印度法律和司法制度的关荣。“公益诉讼不是仅对现行的司法制度的运作表达一些义愤而已，它要求客观公平的判断、熟练的法庭辩论技巧和社会法学的洞察力。公益诉要得到建立在对社会经济现实和它们的隐含意义的正确感知把握基础上的案情摘要（briefs）的支持，要准备着进行一场关于诉讼资格（locus standi）的争斗，要保护自己免受党派同化和污染。公益诉讼因此将不得不走在剃刀的边缘。尽管存在这些尖锐的困难，我们认为，为了保证我们制定的社会性法律的真正目能够通过司法制度得到阐明和实现，国家法律援助委员会投身于一些经过仔细挑选的公益诉讼还是可能的。可能在它利用公益诉讼的能量的过程中，法律援助委员会、它的律师和社会学家能够发现，在实体法和程序法中存在着使穷人和处于不利地位者备受折磨和痛苦的慢性的、特殊的病症，我们的实体法规定并不是象它应该的那样公平、民主和人道，”诉讼程序是那样软弱无力和没有效果。如果是这样，在我们的实体法和法律技术方面，公共利益法将导引出有意义的改革方案。公益诉讼必须努力证明，法律并不必然就是富人通过提高司法的成本的简单设计来压迫穷人的阶级武器，律师也不完全是有产阶级的雇佣兵。
　　大法官krishna iyer先生和p.n. bhagwati先生已经移植了向穷人提供法律援助服务的哲学观念，通过法律援助，使他们能够有机会获得基本的人权和社会公正。通过大法官阁下们创设公益诉讼的努力，那些被否定了法定权利的群体才第一次品尝到了公正――尤其是司法公正的滋味。在asiaad workers案，p.n. bhagwati大法官作出了具有里程碑式意义的判决，宣布最高法院要担负起维护穷人权利的角色。他充满热情地敦促最高法院填补印度宪法法学上的真空地带以实现真正的社会公正，这样法院将成为真正的正义的圣殿，而不是专政的圣殿和只维持保护有钱人利益的现状。他还指出法院承担起这个新的富有挑战性的角色的时机已经成熟，法院要成为服务于这个国家穷苦民众利益的制度性手段。法院要改变作为既存制度和社会现状的维护者的特征，法院应当对社会的公正需求保持清醒的认识。如果司法能动主义能够成为社会公正的有效工具，上述新的变革必将产生。幸运的是，司法变革发生了，公益诉讼在催生这一司法变革中起到关键作用。借助公益诉讼，现在社会弱者的权益问题已经成为国家生活中排在最前列的大事。特别是在1977年以后，通过受理公益诉讼，印度最高法院开始采取一种积极主动介入社会问题的姿态。

　　二、性质和特征

　　法治的本质不是只对幸运的少数人提供法律保护，或者法律可以被既得利益者滥用，实现所谓政治权利的幌子下维护不公正的现状。穷人，也享有政治和民事权利，法治对他们也一视同仁，虽然目前这还仅仅停留在纸上的文字，而不是现实。仅仅由行政和立法机关发动社会的、经济的拯救计划远远不够，只有通过包括公益诉讼在内的多种战略，上述社会的、经济的拯救计划才能有效实施。从公益诉讼的申请人、政府或公共当局和法院方面看，公益诉讼本质上是一个相互合作的努力尝试：保障对宪法或法定权利的遵守、授予社会最易受伤害的群体利益和特权、送给他们社会公正。当申请人将公益诉讼起诉到法院时，公益诉讼所针对的政府或公共当局应当更加积极地保护处于社会不利地位的群体的基本权利。作为被告出席公益诉讼的政府或公共当局应当欢迎这样的诉讼，因为公益诉讼为它们提供了改正错误或矫正因为自己的失职或过错给社会弱势阶层所造成的不公正的机会，弱势阶层的福利应当是国家和公共当局首要的关怀。
　　立法机关和执行机关有义务和责任重建社会和经济秩序，让社会和经济权利成为对穷人有意义的现实。公益诉讼是法律援助运动的战略部队，它的目标就是把正义带给穷苦大众，这部分人构成能见度最低的人道主义领域。公益诉讼是完全不同于传统的普通诉讼的诉讼形式，传统的诉讼基本上具有对抗性的特征（adversary character），是两个诉讼当事人之间的争议：一方向另一方提出诉讼请求，寻求司法给予救济，另一方则反对他的主张并拒绝给予救济。公益诉讼不是为了实现一方当事人针对另方当事人提出的权利主张，它的目标是促进和维护公共利益，要求法院不要忽视和拒绝救济社会上弱势阶层被损害的宪法和法律权利。
　　公益诉讼是私益诉讼的对照和反题。私益诉讼（individual interest litigation）的核心问题是传统的“诉讼资格”（locus standi） 或“受害人”（aggrieved person）原则，这是英国法学的最核心原则。根据这一原则，只有受害人才有资格在法院请求救济；如果受害人因为贫穷或社会能力上的缺陷不能向法院请求救济，法院不允许其他出于公共精神的人以受害人的名义提起诉讼。然而，公益诉讼是以社会的需求为基础，由为穷人服务的高尚、正直的感情所驱使，由具有公共精神的个人或组织在法庭上代表作为一个群体的穷人，针对他们的压迫者、雇主、公共当局或政府本身提起的诉讼，公益诉讼根本不考虑诉讼资格。公益诉讼不是为了实现个人的利益而创设的，它是为了实现一个阶层或一个群体的人的利益。扩大诉讼资格（locus standi）概念的理由是，仅限于利益受影响的当事人（affected parties）有诉讼资格，剥夺了弱势群体享有的基本权利，因为这个群体的人囿于缺少文化知识、经济上贫困，和高昂的诉讼的成本，法院对他们是遥远不可及。所以，任何关心这些受剥削者的处境的人都由权利到法院申请对他们的冤情给予救济。在hussainara案，一位叫kapila hinggorani的律师代表一群未经审理而在监狱里被关押多年、受够了折磨的人向最高法院提起人身能保护令申请（habeas corpus petition），这个案件由bhagwati大法官审理后，法院命令释放了上千名未经审理被关押的犯人。大法官对司法在实现穷人权利方面的僵化和机械表示十分不满，他发现法律已经成为造成穷人不公正的工具，穷人已经成了法律和司法制度下无助和绝望的牺牲品。允许未经审判对上千的男男女女关押那么多年，这的确是印度司法制度的奇耻大辱，这些被关押的犯罪嫌疑人经过审判最终可能证明是清白的，然而已经未经审判关押了这么长时间，这不就是否认他们的人权吗？

　　三、历史回顾

　　“公共利益法”（public interest law）是独特的美国法律发展现象，在1960年代它被用于描述律师代表那些在此之前的法律和司法制度中未被代表（unrepresented）或充分代表(under-represented)的委托人和利益的活动。它是作为法律援助运动的一部分出现的，直接指向保护少数人（minorities） 、妇女、儿童、身体和智力残疾人和穷人的权利，由于他们缺乏诉讼资格（standing）、经济能力或其他接近司法的障碍，既存的法律制度未能对他们的利益提供保护。
　　美国的council for public interest law对公益利益法的定义是，“公共利益法是指为以前未曾被代表的群体和利益提供法律代理的各种努力。之所以采取上述努力，是因为认识到一般的法律服务市场不能够对很大一部分人口和重大的利益提供法律服务。这些未得到法律代理的团体和利益包括穷人、环境保护主义者、消费者、少数民族等。”在这个定义里，公共利益法有两种程式：一是注意力集中于政策导向型的案件，这种场合一项政治决策会影响到很大一部分人；二是设计在直接有关的事务上为社会下层人群体（underprivileged）提供法律服务。不过，成立The council for public interest law的目的是为第一种公共利益法活动解决资金问题。在美国，公共利益法的主要努力是确保可能被政府的决策所影响的人民有权参与到政府的政策制定过程中。法院、其他行政机构和执法部门应当对所有可能受到到它们的决策、裁定影响的人开放，使人民能够接近它们。
　　到1975年，各公共利益法中心处理的案件涉及到民权、民事自由，以及穷人、黑人、社会和政治上持不同意见者的问题。截至1975年末，各公共利益法中心活动的领域包括：消费者权益保护、环境保护、土地和能源利用、税收改革、公司责任、教育改革和劳动福利等方面。它们的客户（委托人）涵盖了普通市民、工厂农场和矿山工人、妇女、儿童和老年犯人等。
　　公共利益法运动在递送法律服务方面是美国最的引人注目改革和创新，在过去的几十年里已经确立了它在提供更优质的法律方面的重要地位。通过在法院和行政执法机构面前陈情和抗议活动，公共利益法运动对政策问题的解决产生了重大的影响，提高了司法程序的效率，大大发展了人民在政策和裁定制定过程中的责任和参与度。
　　在英国，最近一些年由于丹宁勋爵在道德力量驱使下采取的积极行动（dynamic activism），公法领域出现了显著的发展变化。mc whirter案和blackburn案，明确地确立了任何公众成员对于要求公共当局履行自己的公共义务都有可以对这些机构提起诉讼的充分的利益（sufficient interest）的先例。在mc whirter案，mc whirter对独立广播局提起诉讼，要求法院颁布禁止令禁止当晚即将上演的一部电视片，而这部片子不符合国会制定的法律原则。在判决书中丹宁勋爵说：“我们生活在这样的一个时代――为了公众利益，国会要求要求政府各部门和公共权力机关承担法律义务，但是如果哪个部门不履行法律义务，国会却并没有提供任何法律救济。如果一个政府部门或公共权力机关违背了法律或将要违背法律，一位普通公民是否可以到法院来使这种现象受到法院的注意呢？在这种情况下，我认为如果总检察长拒绝允许一项合理的诉讼，或者不适当地、毫无道理地拖延对诉讼的批准，或者他的机构工作效率太低，作为最后的方法，一个有充分利益的普通人可以自己直接向法院提出申请。”丹宁勋爵判决mc whirter有充分的利益提起诉讼，因为他自己有一部电视机并交纳了电视收视费，同他一样，成千上万的人可能因为收看以不违反法律规定的电视片而受到不利影响。受害的公民可以到法院来起诉，这应当作为一个原则来宣布。值得注意的是，在这个案件中通过诉讼要求广播局履行的义务是广播局对一般公众而不是特定的个人或特定的阶层或群体所承担的义务。丹宁勋爵将上述同样的原则运用到Blackburn案，承认blackburn有诉讼资格向法院提起诉讼，要求法院命令大伦敦市政府禁止违法的淫秽影片的放映。在这里，诉讼要求大伦敦市政府履行的义务也是市政府对一般公众而不是特定的个人或特定的阶层或群体所承担的义务，而没有任何人可以声称色情电影的放映导致自己受到了伤害。但是尽管如此，丹宁勋爵仍然判决Blackburn有充分的利益提起诉讼，理由是Blackburn先生是伦敦公民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情影片而受到不良影响。因此它来法院起诉符合1973年在mc whirter案中宣布的原则。并且，丹宁勋爵在此宣布对这项原则作如下改动：“我认为应当把这个问题提到宪法原则的高度来看，即如果有充分的理由怀疑一个政府部门或一个公共权力机构， 正在或将要用一种伤害成千上万女王陛下臣民的感情或使他们受到损害的方式违背法律，那么任何一位受到伤害或损害的人，都可以使这件事得到法院的注意，并力求使法律得到实施。而法院根据其自由裁量权，可以给与任何适当的法律援助。”
　　印度当然不能不受到来自美国和英国法律发展的影响。目前，印度的司法程序的倾向是与穷人的利益相违背的，因为这样的司法程序极其昂贵和漫长。宪法规定的平等、议会选举制度民主和司法独立的虚伪外表，对印度的穷人来说都属虚构的故事和陌生的事物。由于法院的主要态度是反穷人的，他们根本就不可能从法院得到公正。由于法律完全地对穷人的处境视而不见，法律面前人人平等的口号是一种羞耻。由于诉讼的过度迟延、沉重的法院诉讼费、律师费、交通费和各种附加性的经常费用，正义受到严重损害，在人民和他们的法院之间，法律的承诺与实际的执行竟有天壤之别。诉讼人，尤其是来自农村和边远地区的穷人，常常为了寻求公正奔波于法院的长廊却一无所获。实质上，法院的环境就象是交易市场，在这里任何事情都根据对金钱供给的考虑进行称量，这种场所首先就对穷人持有偏见。
　　在印度到目前为止，公益诉讼主要以法院的活动为中心：由法院放宽对诉讼资格规则的限制，把冤情提交到法院，然后依靠法院提供适当的救济措施。这些提交到法院的冤情大多数是从报刊的报道中挑选出来的，一般来说申请人本人并没有支持诉讼的独立资料。公益诉讼一般由一些社会行动团体（social action groups）或其他出于公共精神的市民（包括一些年轻的律师）发起，有时候诉讼是由写给最高法院或高等法院法官们的信件所引起的，法官们将这些信件转化为令状申请书（writ petition）。
　　在社会正义的事业中以不墨守成规的行事作风和抨击既定习俗的勇气著称的V.r. Krishna iyer大法官，1975年首先在dabholkar案件的诉讼程序中使用了公益诉讼的方式，他倡议在公益诉讼中从宽解释诉讼资格（locus standi），如果穷人和无文化者不是因为自己的过错不能通过法院矫正他们的冤情，那么就十分有必要由出于公共精神的个人代表他们请求司法救济。在kamgar sabha案，Krishna iyer大法官认为程序性规定是司法的女仆而不是主人，如果公平游戏的失败了，法院一定要看到这是行进的队伍走偏差了。夸张点说，司法理论处理的不是老于世故的诉讼人，而是农村的穷人和社会的弱者。对他们而言，如果在法律起草时存在技术上的错误和缺陷，等于为对方提供一个秘密武器，法律将变成额外的恐怖。实验诉讼（test litigation）、代表人诉讼（representative action）、为公共利益的（pro bono publico）和类似形式广泛的法律程序，与当前对保障普通人的正义的强调正相并驾齐驱。从更广的角度看，宪法第226条适用于有些与个人权利的集体的或共同的冤情的宣泄。大法官阁下指出“公益诉讼是由我们特定的社会、经济环境下对诉讼资格（locus standi）的宽泛解释所推动的。概念上的宽容允许对诉诸于更高级法院的权利的个性化做自主考量，在相当数量的大众、尤其是当这些要救济的群体是弱者共需共享同一救济的场合，法律的目标就是较少的诉讼、与公平的程序保持一致。”
　　通过审理的fertiliser corporation kamgar union案， krishna iyer和chandrachud c.两位大法官推动公益诉讼在印度取得了进一步的发展。在该案，krishna iyer大法官说：“正如我所设想的，法律是一位社会审计师（a social auditor），只有当某个真正有公共利益的人点燃司法的审判权，它的审计功能才能得以发挥。我们不能因为担心每一个人都会好讼、他们的时间和金钱以及法院的时间都会浪费在虚假的和不重要的诉讼上而被吓得不敢采取变革”。在一个自由正在沦丧、司法能动主义对于参与性公共正义是基本要求的社会，必须采取一些有风险的行动，应当开放更多的机会给具有公共精神的市民利用司法程序，而不是象现在这样依据有关诉讼资格的迂腐知识将他们拒之门外。大法官阁下还郑重地强调：“公益诉讼是参与性正义程序的一部分，在这种类型的民事诉讼中，“诉讼资格”（standing）在司法机关的门口必须得到慷慨的接待。如果一个市民只是一个没有任何利益的好事之徒，或者所关心的是与这个国家几亿人口中任何一个人无关的利益，法院的大门就不能对它开放。但是，如果他属于一个对主题（subject matter）有特殊利益的组织，如果他有比一个好事者更多的利益，他就不能被拒之门外，尽管他提出的问题的问题是否是可司法的还有待进一步讨论。”chandrachud c.大法官也承认本案中工人们有权到法院起诉，他认为：“一个人是否有诉讼资格提起诉讼的问题通常很大程度上依赖于他是否享有一个法律上的权利，并且这一权利被侵害了。但是，在一个适当的案件中，有必要根据已经察觉到的正在改变的法律权利和社会义务，对诉讼资格采取更广的立场……”chandrachud c.大法官阁下指出，如果公共财产被浪费了，却主张代表对此有直接利益并受到损害的一部分公众的或至少是一小部分公众的人，没有对违反公共职责和义务的机构提起诉讼的权利，恐怕需要提供强有力的论点才能说服法院相信这一主张。公共企业属于公众所有，经营者不须对人民负责。公共部门对国会负责是没有效率的，因为国会的控制是分散的和偶然的。如果法院在这个案件中已经发现出售工厂的交易是不公正的、不公平的或是出于恶意的，法院仍拒绝对提起诉讼的工人提供救济，法院能感到坦然吗？
　　诉讼资格问题，即locus standi，或者如美国人在公法领域（public law）称它为standing，对于印度这样的国家有极其重要的意义。在印度，接近司法因受到社会的经济的拘束而成为限于少数人才能享有的特权，因此，非常有必要采取司法救济平民化、清除便易于接近司法的技术性障碍、促进公益诉讼的措施，以便处于社会底层的广大民众也能够实现和享受到法律赋予他们的社会、经济权利，这些权利才对他们有真正的意义而不仅仅是空想。
　　在judges transfer and appointment案 ，bhagwati大法官对诉讼资格概念作了全面的解释，他给公益诉讼下的定义是：由于侵害宪法性的或法律性的权利的违法行为造成个人或特定一群人受到伤害；或者由于违反宪法或法律规定、或没有法律授权对个人或特定的一群人施加负担；或者有产生违法侵害行为或施加负担的威胁，而这一个人或特定的一群人因为贫穷、孤立无援或丧失能力或者出于经济或社会的不利地位等原因，不能够向法院请求司法救济，任何一个社会公众都可以根据宪法第226条向高等法院申请适当指令、命令或令状救济；如果是违反了上述个人或特定一群人的基本权利的，那么任何一个公众成员都可以根据宪法第32条向高等法院申请救济。
　　在上述案例中，bhagwati大法官提出这样的问题：在一个由于国家或公共当局的行为或疏忽对公共利益造成损害，而没有对个人或特定的阶层或群体造成特殊的损害的案件中，谁有权提起一个维护法治、宣告违法行为无效或要求履行公共职责的诉讼？他对自己的回答是，在公益诉讼，诉讼承担的目的是为了补救公共的损害，强制实施公共职责，保护社会的、集体的、扩散的权利或利益，或者辩护公共利益。任何公民，只要是出于诚信，或者对争议的主题有“充分的利益”，就应当被授予诉讼资格（standing）。任何一个有充分利益的公众成员有权提起诉讼请求对因为违反公共职责或宪法、法律的规定所造成的公共损害提供司法救济，强制履行公共职责、遵守宪法和法律的规定。
　　通过对上述7件法院判决的分析，可以清楚地说明印度最高法院已经清除了公益诉讼制度化道路上的所有阻碍。最高法院已经以毫不含糊的术语表示，它决心采纳和加强公益诉讼作为一项司法战略，使正义可以为那些不能负担昂贵而且漫长的诉讼的社会底层的民众获得、使法定的权利成为对他们有意义的现实。

　　四、宪法规定

　　建设一个体现社会正义哲学思想的人人平等的社会的理念蕴含在被称为“宪法的良心”（conscience of the constitution）的印度宪法的前言、第三章和第四章里，充分强调了宪法缔造者们对未来印度政府的指示：在分配正义（distributive justice）相关的范围内消除贫富差距。宪法第14条对程序正义（procedural justice）概念做出解释，程序正义意味着穷人和富人有平等的接近司法的权利。 然而，在贫穷、愚昧和未受教育的背景下，所谓接近司法的权利证明只有少数富人、有权势和有影响力的的阶层才能享受这样的利益。接近司法的权利不是构成这个国家人口的主要成分的穷人――包括农民、雇工、契约苦力、生来低贱的种姓和部族、贫困的妇女、寡妇、儿童、孤儿、年迈和残疾的人――所能得到的。1976年发生了一次重大突破，国会以宪法第42修正案的的形式为第39条增加一个A款规定：对穷人提供平等的正义和法律援助。换句话说，宪法第四章《关于国家政策的指导方针》的有关规定是国家负有为最贫穷的人提供免费法律援助的义务的根据。
　　宪法前言是保障公民在政治经济和社会各方面的正义的历史性承诺。正义不仅仅限于司法上的正义，或者说法院的正义，尽管法院是实现正义的主要工具。准司法程序和行政程序也是重要的实现正义的途径。从实现正义的机构来看，立法性正义是基础，因为如果没有立法正义，在一个法治社会制度下，法官和行政官也做不了什么。简而言之，对正义的呼吁不仅可以向法院提出，也可以向立法和行政执法机构提出。在每一个人都认识到自己的权利之前，写在纸上的法律并不是活生生的正义，在法律和正义之间存在的鸿沟实现法的决心变得一无用处，法律救济理论的首要任务是法律程序的运用对实现真正的社会正义变得有意义。
　　司法界高级官员的创造能力和现实主义法学的想象力必须加入到革命行动中去，以便改正程序正义中的弊端，改进程序正义使之更加人性化。不公正的真实和公正的神话已经发展到了病理的程度，要想开一个治疗的处方，第一步就要做坦白的诊断。我们绝不能忽视在印度这个国家的司法制度中存在的真实与神话相伴的综合征。宪法第39A条本身就是承认现行法律制度的功能性失败所作的宪法上的自白，因而在“行动中的法律”与保障因经济和社会因素被拒绝享受正义的利益的公民的正义的实际计划之间规定了强有力的连接点。据认为，印度宪法的缔造者将司法机关视为社会变革的工具，坦率地说，这也适用于每一个国家的宪法和司法机关。如果对抗制度不再是社会正义的敌人，法院就不仅仅可以随意地在不同的场合利用论辩能力驱除“法定”的不正义，而且可以动用程序性的武器摧毁内置的错误和缺陷，包括：1）诉讼资格在概念上的狭隘性，2）象文件搁架式的证据理论和过时的证据排除规则，3）免费法律援助制度的严格和僵化。
　　印度宪法构想建设一个社会福利国家，社会大众都能够得到正义、自由和平等的待遇。宪法在规定了身份和机会平等的同时，还规定了实现社会的、政治的和经济的正义。根据宪法的规定，行政机关应当在宪法规定的职权范围内运行，超出规定的领域就构成无效，司法机构就可以启动来宣布这些行为是违宪的。司法机关一贯坚持权力的行使不应当有不合理、不公平和不公正，因为这些都是独断专行，而独断专行是宪法第14条所规定的平等保护的对立面，防止独断专行需要可行的、快捷的救济机制，以便使平等成为现实。实用主义要求不仅有生存的物质手段的人可以容易地接近司法，而且一无所有的人能够容易地得到。所以，为了将宪法的愿望转变成为现实，公益诉讼可以起到对那些因为缺乏生存手段的社会底层进行救济的作用。公益诉讼适合那些关心由于愚昧或没有办法接近司法的群体的权利和福利的人敲开法院的大门。不过，公益诉讼是消除愚昧和不公正的武器，应当仔细谨慎地节约使用以确保服务于公共利益。公益诉讼是一种确保社会正义的方法，表现了司法对其效果的觉醒。公益诉讼法学和相关的富有同情心的审判权是一个社会正义的司法领域，并且是国家承诺的“擦干每个人双眼中的眼泪”的最雄辩的说明。社会的良知改变了司法－政治权力的重心。

最高法院的角色

　　一、司法的平民化

　　司法的管理活动因为其拖延、昂贵而臭名昭著。尽管宪法规定法律面前人人平等，但是就获得司法救济来说，富人和穷人并不能取得法律面前平等的社会地位。传统的诉讼程序的运作阻碍穷人接近司法的大门，结果导致上百万的人民实际上被拒绝得到正义。对于这个国家的穷人而言，传统的法律制度使得司法成为一个毫无意义的概念，对那些最需要它的人来说，它过于昂贵、拖延，又不能解决他们的问题。对于一个普通人来说，司法管理活动与他毫不相干，因为司法管理带有官僚机关的气息。对于印度社会地位最弱的阶层来说，法院和法律都是一条死胡同。因为法律已经沦落为剥削穷人的工具而不是保护他们的工具，法律对于穷人的利益没有给与任何照料。但是，随着最高法院的大法官中社会意识的觉醒，现在普遍认为为了实现全体人民的利益，必须采取一些具体的措施。确保得到平等的正义的一种方法就是将司法这个概念平民化，以便社会的各个阶层不论贵贱贫富都有平的机会获得司法的保护。因此，为了广大被剥削被压迫的社会大众能够实现和享受到法律保证的社会经济权利，现在在印度人们公认首先放宽对诉讼资格的限制并将司法救济措施平民化，是至关重要的。
　　在印度，司法管理活动是既昂贵又费时间，这种局面导致削弱了民众请求法院救济的信心，与其等待漫长的审判，不如采取非法手段实现利益。与此正相反，在美国，历史上最复杂的案件也不过是各方当事人延续进行了6个小时的口头辩论。但是在印度，审判的拖延所导致的正义的延迟，就意味着拒绝正义。
　　实用主义的司法管理观念已经促使最高法院行动起来，拯救那些处于无组织和贫穷状态、因为司法机制运作的传统模式而不能寻求司法救济的人民。虽然是迟了一点，最高法院还是通过法律解释活动对现行法律注入了新的生命力的，帮助在过去无法得到司法救济的社会底层民众重新获得诉讼的机会。Krishna iyer大法官是这一司法实用主义（judicial pragmatism）的首要开拓者，司法实用主义现在一般地称为司法能动主义(judicial activism)。这位大法官一再强调放宽对诉讼资格的程序性规定，以便司法对最需要它的人们有实际的意义。在一件著名的案件中，Krishna iyer大法官指出“社会正义是印度宪法的调号曲（signature tune）”。大法官对保护穷人权利的事业表现出深刻的关注和明锐的洞察力，他强调对法律做出适当解释以满足穷人的权利主张是一件紧迫的任务，他说，“法律意味着服务于现实，而不是在法律的空虚中拍打心不在焉的翅膀。作为一项社会工程，法律的功能的实现依赖于它对环境的敏感反应”。他还说“法律不是天上那位故作深思的全知全能者，法官永远不要忘记每一部法律都有一定的社会目的”。而且，法法官阁下还警告说，“我们法官不是修道士也不是科学家，而是国家生活的洪流的参与者，操纵着法律的航船行进在一边是法律僵化的危险，一边是法律没有成型的危险的两岸之间”。
　　由Krishna iyer大法官规定的司法平民化概念得到bhagwati大法官的严格遵守。后者也强烈呼吁法官对法律的解释要满足构成印度社会绝大多数的穷人、无文化和愚昧者的需要。

　　二、诉讼资格（locus standi）

　　关于诉讼资格的传统规则是，司法救济只给与由于国家、公共当局或他人的过错行为导致法定权利或受法律保护的利益遭受法定的伤害的人，或者是由于上述行为威胁到他的法定权利或受法律保护的利益而可能受到法定的伤害的人，即“受害人”（person aggrieved）规则。司法救济权利的基础是是请求司法救济的个人因为实际的或可能的违法行为（actual or threatened violation）受到了身体、财产、精神或名誉上的损害。这个规则属于陈年旧酒，它产生和适用于私法在法律的舞台上占据支配地位，而公法尚未诞生的年代。创设这一规则的是后来成为判例的1880年的ex parte sidebotham案，在该案中法院首先要解决的问题是上诉人能否被认为是“受害人”，作为受害人才有权提起上诉。英联邦最高法院一致认为上诉人无权提起上诉，因为他不是下级法院判决的受害人。James大法官对“受害人”作了定义，虽然“受害人”是在对下级法院判决的上诉权的意义上使用的概念，但是它已经广泛地被法院运用于确定一个寻求司法救济的人是否有诉讼资格（standing），然而却附带产生了使在司法救济措施方面发展法律的努力成为枉然的结果。这位睿智的大法官说：“受害人”必须是一个遭受法律上的冤情的人，一个被不利于他的判决错误地剥夺了某些东西或错误地影响到他对某些东西的权利的人。这个定义在reed bowen & co.案得到esher m.r.大法官的赞同，在该案大法官判决：受害人必须是被拒绝了某些他有权要求的东西而蒙受损失的人。在以后的漫长岁月里，在英国最高法院作出的无数的案件判决中，上述定义都被用来确定一个请求司法救济的人是否有诉讼资格（locus standi）提起诉讼。可见，根据这个规则，只有法定权利或法律保护的利益遭受实际的或可能的侵犯，而蒙受个人损失的人，才能提起诉讼请求司法救济。
　　目前，一种偏离上述关于诉讼资格的严格而且高度技术化的路径的趋势已经清晰可见。“受害人”已经被解释为由于不公正地影响到他的利益的决定而蒙受“真正的冤情”（genuine grievance）的人。不仅享有出席法院调查庭的成文法权利的人，而且那些得到审查同意代表他人出庭的人，也可以请求成文法规定的司法救济。由此以来，房屋所有人对于管理当局批准在自己的房屋附近建造一座可能影响到自己利益的大楼的决定可以以受害人的身份享有提起诉讼的资格；法院承认商业机会的竞争者，例如一个申请街头贸易营业执照未获批准的人也有诉讼资格申请法院颁布调卷令对行政管理当局向竞争对手颁发营业执照的行为进行审查； 一个代表出租车营运证的持有人的协会享有诉讼资格起诉要求禁止管理当局增加营运证颁发数额的决定；纳税人享有请求法院禁止地方当局向上映违法电影的经营者颁发演出许可证的诉讼资格，等等不一而足。
　　一般而言，一个人向法院请求保护自己的权利，他必须证明自己享有这样一项权利。一项享有权利，并且存在可能的侵害，这是个人享有请求司法救济俄诉讼资格所必需的基本条件。根据hidayatullah大法官的看法，受害人必须是他本人蒙受了冤情的人，一个人如果只是对案件的结果感到失望或不满意，不算是受害人。
　　普通法有三个可以用来限制权力滥用或误用的重要令状，即调卷令（certiorari）、中止令(prohibition)和训令(mandamuss)。根据普通法的习惯，过去只有“受害人”才能申请这些令状。如最高法院在j.m. desai's案中指出的，“受害人”这个表达是一个有弹性的概念，不能作出严格、精确和全面的定义。 它的外延和内涵依赖于多种不同的因素：有关法律的内容和目的，个案的特殊情况，利益的性质和范围，申请人蒙受的不公正或损害的性质和范围等。只有当遭受不利影响的权利正好是法律所认可的权利时，个人才有诉讼资格。例如，有两个相竞争的大米厂主，其中一方对另一方转让米厂的行为即使这一行为不符合法律，他也没有起诉对方的诉讼资格；一个持有捕鱼执照的人则有诉讼资格请求颁布命令禁止未经许可的捕鱼行为，据此原理，一个捕鱼协会的秘书长也有诉讼资格。根据同样的原则，公司股东有诉讼资格对公司薪酬委员会作出的固定薪酬的决定提起诉讼，因为不适当的固定薪酬增加了公司的负担，从而最终对股东产生不利影响。
　　为了确定请求人的诉讼资格的方便，可以将这些申请人划分为三类。第一类包括法定权利受到直接损害或实质的损害的人，毫无疑问，根据传统的诉讼资格规则，这类人享有诉讼资格。第二类包括不是主张本人遭受个别的损失或损害，而是主张自己作为公众的意愿受到损害的人。他们主张的权利和利益是每一位公众成员都享有的。第三类包括纯粹的局外人，比如爱管闲事干涉他人事务的人（meddlesome interlopers）。 显然，属于第三类的申请人不能享有诉讼资格。在judges transfer案 ，bhagwati大法官判决说，在本案这类案件请求最高法院进行司法救济的个人必须是为了维护正义事业而出于诚意提起诉讼的，如果起诉人是为了个人的获利或私人利益或出于政治动机或其他不正当动机，法院就不能受理这个案件，而应当在一开始就拒绝立案。一般的法律原理指示，如果侵害公共利益的行为对个人造成的损害超过对其他公众成员的伤害，那么在公共权利的维护中有个人的利益存在的这个就有充分的利益享有诉讼资格。因此，请求人被允许代表公共利益起诉的前提是他必须享有一些除其他公众成员享有的利益之外的利益。
　　一个完全的局外人或爱管闲事的人没有诉讼资格，因为他所干涉的事情与他无关。在maganbhai案，涉及印度与巴基斯坦政府之间即将签订的一个划界条约，某些地区根据协议将划归巴国，申请人向最高法院申请令状禁止政府在没有得到国会批准的条件下与巴基斯坦签订条约。申请人主张如果土地被割让，则他们根据宪法第19条享有的权利就被侵犯了。最高法院查明大多数申请人在争议地区没有真实的或显然的利害关系，因为他们在该地区既没有财产权又不打算到那地方去。只有一名申请人曾经试图贯穿这个地区，但是没有得到许可。根据这些情况，最高法院认为充其量只有这一个人可以向法院主张宪法规定的旅行和居住的基本权利被侵犯，除他以外其它人都没有诉讼资格。

　　三、从宽解释后的诉讼资格

　　传统的诉讼资格原则狭窄而严格，法院在过去的若干年里只从中演化出少数几个例外规则。第一种情况，纳税人被授予诉讼资格对地方当局的非法行为提起诉讼。这样，纳税人就可以对市政府当局向他人办法电影执照的行为提出质疑。类似地，法院也已经认可了由纳税人对市政府当局滥用财政资金的行为提起的诉讼。在纳税人挑战市政府当局的案件中之所以从宽处理诉讼资格规则的理由是，在政府使用资金的活动中，纳税人的利益是最直接的，他因此与市政府之间有紧密的关系。事实上，印度法院采纳的上述观点是从英国法院那里借鉴来的。
　　在英国，丹宁勋爵是主张使诉讼资格规则自由化的领军人物。在著名的blackburn案 ，一位认为自己的子女可能会受到黄色电影的伤害的父亲作为申请人要求限制地方当局向电影演出人发放许可证，申请人被授予诉讼资格。在mc whirter案，一位公众成员起诉要求颁布禁止令，禁止电视台播放一部可能伤害公众感情的电视片，申请人被授予诉讼资格，理由是他有一台电视机并且交纳了电视节目收视费，因此他对起诉的问题有充分的利益。丹宁勋爵的观点是，如果一个政府部门或公共权力机构违反了法律，或者即将要违反法律，冒犯或者是伤害到成千上万的的女王陛下的臣民，作为最后的一种手段，任何受到冒犯或者伤害的人都可以提请法院的注意，并要求司法救济。
　　如今，法院越来越倾向于以宽容的态度处理诉讼资格问题。如schwartz和wade在他们的著作中指出的，严格的诉讼资格规则总体上是有害于行政法的健康制度的。如果原告有一个很好的案子，仅仅因为他本人没有充分地受到损害就被拒绝受理的话，就意味着一些政府机构可以随意地违反法律，而这是违反公共利益的。诉讼人除非有真正的利害关系，他们是不愿意浪费时间和金钱进行诉讼的，只有在很少的情况下，他们愿意完全是出于公共精神进行诉讼，为什么还要挫伤他们的积极性呢？
　　正统观念认为，申请人必须证明自己受到的伤害和对自己的权利的侵害，这种观念来自于私法的理论，很不适合用来处理涉及公法的执行的案件。最高法院曾经拒绝一个普通的公司股东对政府颁布的公司管制的法律的有效性进行审查的诉讼，理由就是股东没有蒙受个人损害。按照v.s.deshpande大法官的观察，关于对公共行为的诉讼，法院还没有接受任何一个公众成员都可以就执行任何一部法律提起诉讼的立场。申请人只有在满足下面两个条件之一时才有对公共行为提起诉讼的诉讼资格：必须说服法官被诉的行为具有明显的涉及公众权利的特征，并且损害到公共利益；或者证明自己享有除社会公众享有的一般利益之外的其他充分利益。
　　有些时候，国会制定的成文法会明确规定即使申请人的法定权利或法律保护的利益没有被侵害，申请人也有诉讼资格。最高法院在ratlam municipality案 的判决说明了成为法授予个人诉讼资格对公共当局的错误提起诉讼的情况。
　　严格的诉讼资格规则要求请求司法救济的的申请人必须是遭受不法行为伤害的人，这条规则清楚说明，没有人可以一般性地为他人蒙受的损害提起诉讼，只有受害人本人才能提起诉讼。根据这个原则，美国联邦最高法院曾经判决任何人不得为了辩护第三方的宪法权利而主张诉讼资格，诉讼人只能主张自己的宪法权利。不过，现在已经普遍接受这样的规则：受违法行为侵害的人由于能力上的障碍或有其他充分的理由（例如所处的社会和经济上的不利地位）表明本人亲自到法院来是不可行的，他人就可以请求法院对受害人进行救济。
　　在印度，某些群体因为自身所处的社会的或经济的不利地位，宪法基本权利被侵犯而又不能到法院请求救济的情况下，最高法院也已经认可对严格的诉讼资格规则的背离。如最高法院接受了一个在押犯人提出的人身保护令状请求书，申诉监狱长对其他犯人进行野蛮的殴打，在这个案件中法院通过允许监狱的犯人得到人身保护令状保护从而拓宽了人身保护令状的适用范围（不仅适用于保护自己的自由，而且适用于执行宪法规定的权利）。 又如，某监护院的被监禁者生活在非人道的恶劣环境下，而他们因为自身的社会地位不能到法院诉讼，德里大学的两位法学教授就此写了一封信给最高法院，请求改善监护院的生活条件保护被监禁者的宪法权利。最高法院将这封信当作令状申请书，允许这两位教授就上述问题提起诉讼。
　　当国家或其他公共当局因为故意或疏忽违法了发行的职责，导致公共利益受到损害，谁又提起诉讼的诉讼资格呢？是公众的任何人都可以到法院来请求救济，还是只有某一阶层的人可以起诉，或者没有人可以对此提起诉讼？要回答这些问题，有必要首先清楚司法功能的目的所指向。Thio教授认为司法的功能主要是通过限制立法和行政机关在公共利益的范围内行使自己的权利来维护法律秩序，或者主要是通过制止对个人权利的侵害来保护私人的利益。第一种观点建立在法院是关于合法与非法问题的最终的裁决者的理论基础上，那么在这种情况下诉讼资格要件就没有存在的必要。在第二种观点即司法程序的主要目的是保护私的利益，那么司法的活动范围就局限于对个人利益的保护而不及与公共利益问题，诉讼资格的限定就成为必要。
　　最高法院认为上述第一种倾向正确地刻画了司法功能的本质和目的，国家的各个机关必须在宪法规定的权利范围内活动，必须履行宪法规定的义务，只是法治的内涵，司法程序对于维护法治是至关重要的。如果政府机关或其他公共权力机构超出了自己的权利范围活动而造成个人或特定阶级或群体的人蒙受特别的损害，这应当属于私人伤害。同样，如果如果政府机构对个人或特定的阶级或群体的人负有义务，这也应当属于私人伤害。同样地，在这种情况下，个人或特定的阶级或群体的人就享有对政府机关提起诉讼的权利。但是，如果政府机关的违法行为没有导致个人或特定阶级或群体的人蒙受特别的伤害，而是导致公共利益受到伤害的，关于为了维护法治和废除非法行为或强制执行政府的职责，谁可以起诉的问题就产生了。如果没有任何人可以对上述公共性错误或公共性伤害请求救济，公共权力将如脱缰野马恣意妄为，这将是法治面临的灾难。 现在，情况发生了很大变化，最高法院在很多案件中采取了新的观点，对于政府部门或公共权力机构的违法失职行为，任何公众的成员都可以到法院起诉，只要他在正在进行的案件中是出于诚信并有充分的利益，法院就会对他的起诉进行受理。毫无疑问，在政府部门或公共权力机构面临着人人都可以对其起诉的风险的情况下，这些机构在履行职责的时候才会更加尽职尽责。
　　Diplock爵士曾经指出，如果一个压力团体，或者一个具有公共精神的纳税人被已经过时的诉讼资格规则所阻碍，而不能为了维护法治将有关问题提交法院关注并制止违法行为，这肯定是公法制度中的重大漏洞。 要是根据行政机构在履行职责方面对议会负责的理由，因此主张说对其各部门和官员行为进行司法审查没有必要，这不是一个充分的答案。行政机关在有关工作的效率和政策方面对议会负责，在这方面议会是唯一的裁决者；但是在关于其行为是否合法的问题上，行政机关对法院负责，这时候法院是唯一的裁判者。
　　最高法院在asiad workers案 遵循了过去它在judge appointment and transfer案 中作出的判决，本案申请人申诉的是关于违反多个保护工人福利的劳动法的问题，如果从严格的传统诉讼资格理论出发， 只有那些法定权利受到侵害的工人才有权到法院请求救济。但是传统的诉讼资格规则现在已经被最高法院抛弃，长期以来从盎格鲁撒克逊法学理论体系继承下来的狭隘的诉讼资格观点已经被突破，现在，诉讼资格原则被注入新的内容，在诉讼资格概念上发生了西方法学理论前所未有的革命性变化。最高法院现今的观点是，考虑到普遍的贫穷、文盲等社会、经济方面的特殊国情，如果坚持适用渊源于盎格鲁撒克逊的传统诉讼资格规则，将会导致对广大下层人民关闭司法大门的极端结果，因此十分必要放宽诉讼资格规则的严格限制。只有放宽诉讼资格规则，才能有效制约权力和制止违法，如果政府的公共职责要得到执行，社会集体的扩散利益要得到保护，必须利用具有公共精神的人和组织的热情和创造力，允许他们代表一般利益或团体利益到法院请求救济，即使他们自己的权利没有遭受直接的损害。就是基于这个原因，在矫正公共伤害、执行公共职责、保护公共利益的公益诉讼中，任何只要是出于诚信的公民，和在提请审理的案件中有充分利益的公民，都应当被授予诉讼资格。

　　四、自由主义的出现

　　诉讼资格规则已经被放宽了，因为现在我们已经认识到，为了实现社会、经济变革的目的，这个规范不断地被用做一种有组织的社会行动的工具。法院参与到国家重建的任务中，导致对司法制度改革发展的活动大量增加，法律不断地被解释来服务于实现社会经济发展的目的。为了对普通民众实现社会正义，在国家发展的过程中，有利于社会广大民众的新的权利类型越来越多创设出来，相应地在政府和公共权力机构方面则是增加了越来越多的义务和职责。个人的权利和义务的理念已经让位给个人权利与集体的权利义务相结合的新理念。这不等于说个人的权利就消亡了，不再占有至关重要的地位，而是说在当代的社会背景下个人的权利如果不与社会权利相结合就不能有效实现。根据宪法第四章国家政策的指导方针产生的新的社会、经济权利，在本质上要求政府和其他公共权力机构的介入。这些社会、经济权利包括消除贫困、愚昧、歧视和各种剥削的权利，以及享有健康的环境的权利、社会保障的权利。
　　随着个人和企业活动范围的扩大，以及政府和其他公共权力机构在社会、经济生活中触角的延伸，单个个人或组织的行为就可能影响到一大群人的利益，或者是有利的，或者是有害的，这样一来，传统的诉讼仅仅作为处理双方私人当事人之间的事务的机制，已经远远不能适应对广泛的、扩散的利益的救济。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能伤害到全体需要清洁水源的人的利益；向大气中排放有毒气体就会伤害到所有依靠呼吸空气生活的人的利益；有缺陷或不健康的商品包装会导致所有这种商品消费者的损失，甚至也会因此增加铁路公路运费从而影响到其他需要使用交通运输工具的人的利益。在上述具有多重性质的案件，根本不可能区别对个人或特定的一群人或群体造成了特别的伤害。上述案件产生的结果是公共性的伤害，作为公共性伤害的一个特征就是，很难证明被诉的行为或一系列行为影响到特定的或者可辨认的一群人或群体的权利，因为公共性伤害在本质上是对不特定的一群人的伤害。因此，任何公众的成员都可以对这些违法行为提起诉讼，诉讼资格的范围必须进行相应的扩张以适应这种需要。

司法运作的方式

　　宪法第32条和第226条分别授予最高法院和高等法院令状管辖权。这些法院有权发布各种令状，这些不同的令状都是印度从英国借用过来的，它们在英国经历了长期和变幻不定的发展历史，并且逐渐变得技术上繁琐无比。不过宪法第32和226条的用语显然说明法院可以不必接受英国法律对这些令状的全部的技术性规定。因此，印度法院可以只遵守规范这些令状的英国法律的大概的、基本的原则，而且印度法院也不必完全受这些基本原则的限制。虽然印度最高法院也强调一些自己的观点，不过在实践中，印度法院的态度是受英国法律方法的限制的，背离英国法的技术规定的情况不是经常发生的。
　　有限政府的确立对于促进民主至关重要。没有绝对的权力，以及所有的权力都服从法律，这是建立有限政府的前提条件。它需要司法来保证每一种权力都只在自己的法律边界内活动，以防止任何权利专断行为的发生。如果没有某种可以控制行政权力的司法权，行政机构就有逐渐蜕变成权力专横机构的危险，从而威胁到宪法规定的法治。司法的功能之一就是向行政机构的运作中注入蕴含在法律秩序中的基本价值。司法的另一个功能是在发生个人与国家之间的争议时，法院提供预期的中立性保障。象其他民主国家一样，法院有权对行政机关进行控制，法律授予法院的各种控制手段之一是发布各种令状。在发展一套可行的行政法制度方面，立法机构已经作出基本的努力，这套制度要在个人实现权利和自由的要求，与政府发展社会经济的紧迫需要之间保持基本的平衡。在英国和美国，上述努力一直持续不断，但是在印度，这种努力到目前为止可以说很缺乏，所以司法机关就担负起确定行政机关发挥功能和履行职责的管理原则的责任。国家独立以来已经成立了无数的权力机构来负责执行各种促进大众福利的政策和计划，在这些机构履行职责的过程中不断发生与个人利益相冲突的问题，司法在这种情况下作为一种工具发挥着调和激烈的冲突利益的功能。
　　司法机关是个人可以辩护自己的立场和寻求矫正任何公共权力机构可能作出的专断行为的公共论坛。相关的问题有，个人可以对行政机关向法院提起申诉的技术规定是什么，并且以什么样的诉讼工具、根据什么样的条件、在什么基础上，法院对申诉人作出适当的救济？根据什么情况，法院可以认为对申诉人的救济是迫切需要的？通常使用的技术手段是令状、上诉、禁止令、宣告令、损害赔偿等。令状救济分别由最高法院和各高等法院根据第32、226条颁布。第32（1）条保障公民通过适当的程序请求法院实施关于基本权利的法律。为了这个目的，根据第32(2)条最高法院有权发布适当的指示（direction）、命令(order)或令状(writ)。 第226（1）条授予各高等法院向任何人或权力机构发出指示、，命令或令状的权力。上述令状包括hebeas corpus , que waeeanto , mandanmus , prohibitition and certiorari。高等法院可以为了实施基本权利或任何其他目的发布上述令状。这两条宪法规定使用的是宽泛的语言，法院确实在决定审理中的案件什么样的救济方面有广泛的自由裁量权。法院不仅可以发布令状，而且根据情况的需要也可以发布任何命令或指示，法院在考虑给与救济的时候是不会允许程序性的障碍阻碍他们的进路的，在涉及救济公共利益或公众利益的问题上，法院已经演化出各种机制，公益诉讼显示了独特的运行机制和救济机制，明显地区别于传统的私人之间或私人与权力机构之间相互竞斗的案件。

　　一、 非正式的程序

　　根据宪法第32条的规定实施宪法基本权利，法院不受任何程序性技术规则的阻碍。在上述程序中，法院没有义务适用对抗制程序，即双方当事人各自举证、交叉质证，法官扮演消极的仲裁人角色 ，仅根据双方当事人提交到法庭的事实材料作出判决。宪法第32条，以及提起宪法条文都没有规定法院在上述程序中应当遵守的正式的或传统的诉讼程序。由于印度已经适用从盎格鲁撒克逊法学体系移植的对抗制程序有一个多世纪的漫长时间，英国的规则已经成为我们意识和下意识的一部分，想当然地就会认为所有的司法活动都是按照对抗制程序的模式运行，除非采纳对抗制程序，否则就不能实现正义。对抗制程序并不是什么不可冒犯的神圣，实际上世界上很多民法法系的国家都不适用对抗制。对抗制程序规定在印度民事诉讼法法和证据法中，证据由双方当事人引入，任何一方提交的证据都接受另一方的交叉询问和质证，法官扮演一个消极的角色，这些都是印度法律制度的一部分。但是，民事诉讼法和证据法显然不适用于最高法院在公益诉讼中新创设的管辖权。
　　对于最高法院采纳自己认为适合于这种新创设的管辖权的程序的权力，是否要加以限制，比如要求适用对抗制的程序呢？当年宪法制定者特意地在这个问题上没有坚持对最高法院做什么限制，而是留给法院自己斟酌考虑采取它所认为能够保障授予它的权力的目的适当程序。最高法院负有保护权利的庄严义务，而且它也自视为是基本权利的保护人和担保人。因此，在上述案件尤其是下层人民的权利被侵害的案件中，法院不必须因循守旧传统的诉讼程序。实际上，即使在其诞生之地，对抗制程序也招致大量的批判，在英国现在有日益增加的趋势要背离其原来的严格规定。
　　在印度也有大量的司法判决意见认为严格遵守对抗制程序会产生不公正的问题，尤其是案件的当事人在社会的、经济的力量上严重失衡的的情况。当一方当事人属于社会的底层、没有充足的社会物质资料，另一方强大的对手在对抗制司法制度下的竞争中肯定处于不利地位，因为他很难找到一位胜任的法律代理人，更重要的是他没有向法院提交相关证据的能力。因此，当社会弱势阶层到法院寻求救济基本权利时，法院背离对抗制程序，而采用新的程序是十分必要的。因当牢记，现在法院处理的穷人的问题，从性质上分析是不同于以往占据法院主要精力的那些案件的，它们需要不同的律师技巧和不同的司法方法。如果我们盲目地在这类案件中按照对抗制的方法办事，只怕是不但对于他们的基本权利的救济需要于事无补，还要成为宪法的笑柄。我们之所以在涉及基本权利保障的案件中放弃自由竞争主义（laissez faire）的方法，而锻造新的工具、设计新的方法、采用新的策略，就是为了广大人民群众实现真正的基本权利。这种新的方法显然是由宪法依据的，宪法第32（2）条有意地回避使用任何语言限制法院在这种情况下采用新程序的权力。因此，最高法院审理过大量的这类案件都使用的是非正式的程序。

　　二、 通过信件提起诉讼

　　最高法院在大量的关系弱势阶层的案件里受理人民来信并将其转化成令状申请书。信件被当作令状申请书处理的有这样的案件：未经审理而长期关押的犯人，在监护院遭受恶劣待遇和残酷对待的被监护人，被剥削和被剥夺劳动保障条件的劳动者，等等。在这类案件，最高法院不坚持要求使用正式的令状申请书。最高法院甚至接受为了公共利益的个人所写的信件，并作为令状申请书处理。尽管根据宪法第32条到法院请求救济，也有法律规定的程序要求申请人履行各种程式，但是最高法院自bhagwati大法官时起就宣布在公益诉讼中法院会对一些信件作出回应，并指出程序不过是正义的侍女，正义的事业绝对不允许被任何程序性技术规则所消解。
　　在公益诉讼诞生之前，司法管理是受盎格鲁撒克逊法学的影响，并按照盎格鲁撒克逊法学的范式运作的。这种模式缺乏的是实用主义，它要求每一个法律诉讼都要遵循严格的程序。因而，有一种看法认为复杂的程序性规则也必须适用于根据宪法第32条进行的诉讼，最高法院不得借口实施基本权利而废弃这些规则。只是到了judge appointment and transfer案件，最高法院才第一次采取这样的观点：当侵害个人或一群人的基本权利的行为造成他或他们损害，而他或他们因为自身在社会、经济方面能力的欠缺不能到法院请求救济时，任何出于诚意的公众成员都可以代表他或他们到法院请求救济。这种宽容和现实的观点的理由是，期待出于维护公共利益的动机采取司法行动执行社会底层民众的基本权利的人花钱聘请律师和准备一个正规的令状申请书，这对他而言是极不公平的。

　　三、 suo-motu intervention

　　宪法授权最高法院有权根据实施基本权利的需要发布指示、命令或令状，但是，对于法院发布指示、命令和令状时使用什么程序的问题，宪法未置一词。据认为宪法制定者是有意在这个问题上保持沉默，因为他们不想干涉法院根据将来的情势演化出一套适当的程序规则的自由裁量权。所以，不管采取什么适合于公益诉讼的程序都属于法院自由裁量权范围。例如，大法官m.p.thakkar在高等法院任上的时候，注意到报纸上刊登的一封读者来信，信中反映一位寡妇在丈夫死后被拒绝发放家庭福利金的悲惨生活状况，于是法官指示书记员将这封信当作令状申请书立案，以这位给报社写信的寡妇为原告，以福利基金管理委员会负责人为被告。然后法官任命一位资深政府律师以法官之友（amicus curiae）的身份代表原告出庭,法官接着向被告发出一份通知要求说明理由,这个案件在第一次开庭后以被告立刻支付了福利金而结束。而原告根本就不知道为了她的利益在高等法院发生的事情，当她收到拖欠多年的福利金时真的是既惊喜又惊讶。这样，程序性藩篱完全被法官自己通过采取suo-motu行动而回避了。在这个案件中，法官采取的行动反映了当前的司法能动主义的走向，这是一个法院在通过公益诉讼提供社会正义方面能做什么和应当做什么经典案例。

　　四、 调查委员会的任命

　　在公益诉讼中普遍存在申请人因为是穷人或其他社会下层人民，没有能力向法院提交能够支持其诉讼的相关证据材料的问题。类似地，在案件是由为了公共利益的热心人代表这些弱势阶层的人提起的时候，这些热心人也几乎不可能收集证据并提交给法院。在上述情况下，如果法院因为申请人不能提交必要的证据材料而拒绝介入争议的问题，就无法履行宪法规定的保障基本权利的职责。基于这个原因，法院在实践中摸索出任命调查委员会的办法，调查委员会代表提起申诉的社会弱势阶层收集事实和资料，然后向法院提交报告。
　　调查委员会向法院提交的调查报告可以作为初步证据被法院采纳，因此法院在任命调查委员会成员方面十分谨慎，希望调查委员会能够收集到与案件相关的资料并作出客观的报告。一般成为法院选择对象的有这些人：地方治安法官、地区法院法官、法律教授、记者、法院书记官、律师等，有时候调查委员会分别由上述多人组成，有时候只是任命一人担任调查专员。不论是调查委员会还是独立的调查专员，他们都执行询问、调查的任务，然后根据调查的结果提交报告。法院收到报告后将副本送达各方当事人，如果当事人对报告中的事实和数据有异议，可以向法院提交宣誓书（affidavit）。然后，法院根据调查报告和宣誓书进行权衡，在此基础上作出判决。需要指出的是，对于调查报告的使用，法院有自由裁量权，在什么程度和范围上采信调查报告中的事实和数据，法院可以自由决定。

　　五、 发布指示令

　　在公益诉讼中法院向被告发布各种指示令（direction）的做法越来越普遍。例如，在salal hydro electric project案 ，法院先后向被告发出很多指示令，并取得积极效果。这个案件是 从people's union for democratic rights写给d.a. desai大法官的一封信开始的。在信中反映在 水电站工地工作的大量工人享受不到各项劳动法规规定的福利和保护，并受着受政府委托的 建筑承包商的严重剥削。最高法院指示一位劳动监察员到现场访问并确认以下几个问题：（1）这个工地上是否在使用契约苦力？如果是的，提供他们的姓名。（2）是否有从它省来的外来民工？（3）工人们的生活条件怎样？（4）劳工法是否得到遵守执行？根据这些指示，劳动监察员先提供了一个临时报告， 然后提交了最终报告。由于最高法院发出的指示产生的影响。中央政府立即向这个项目的负责工程师和承包商、分包商发出公告，要求立即采取有效措施遵守和执行劳动法。
　　在upender buxi案， 两位德里大学的法律教授向法院请求改善监护院的恶劣、非人道的生活条件。最高法院向负责监护院的邦政府发出指示，敦促政府保证监护院的条件得到改善，被监护人根据宪法第21条规定的享有体面生活的权利要真正落实。最高法院指示它所任命的医生工作组对被监护人员做身体检查，并向就他们的身体情况提交报告。
　　在bandhu mukti morcha案，一个社会组织经过对一家采石场的调查发现大量外来的契约苦力在极端恶劣的条件下工作。于是这个组织就上述问题给最高法院写了一封信。最高法院将这封信转为令状申请书处理，然后任命两名律师负责调查事实情况。调查报告揭露采石场工人的生活条件确实恶劣。最高法院收到报告后将副本送达采石场的所有人和承办人，让他们对指控做出答辩。在听取双方的陈述意见之后，法院指示一位专家进行社会、法律调查，并根据调查结果设计一套改善工作条件的方案。根据专家意见和其他方面的证据，法官向当地政府和中央政府发出特别指示，要求认真执行现行的各项劳动法。法院的指示还要求释放契约苦力，保障工人工资，恢复他们的正常生活等。法院指示的其他内容还包括：提供定期教育、采取防止有害气体的措施、保证从事爆破作业的工人有适当的资格、对工人及其家属提供免费医疗、提供母婴福利等等。与此相似的案件还有neeraj choudhary案。

司法运作的领域

　　公益诉讼是司法能动主义的成果。一个积极参与的法官（activist judge）认识到自己作为法官行使的立法和行政性权力将会促进宪法的价值。一个积极参与的法官会认为自己在立法机关不行使立法职责的地方诉诸于法律创制权是合理正当的，印度最高法院设计的公益诉讼，是通过具有公共精神的个人或组织积极推动法院采取措施制止对社会弱势阶层权利的侵害。诉讼资格的传统概念接受了实用主义的改造，现在一个公民可以通过被视作令状申请书的信件就让法院运作起来。最高法院设计了非同寻常的程序，用以调查涉及虐待、恐怖行为、私刑、剥夺权利、严重滥用权力等案件的事实证据。司法能动主义对扩张解释宪法规定的生命权和自由权，使其成为一系列新权利的源泉和政府非法行为的受害人请求保护的程序，作出了重大贡献。最高法院甚至将宪法第21条解释为美国的正当程序，以便坚持程序中的公平正义。
　　一位积极参与的法官对社会结构和社会演变过程的本质又深刻的政治自觉。他积极活动的范围取决于统治集团是如何通过国家制度进行治理的。目前最大的争议时法官造法问题。公益诉讼是司法能动主义的结果。国会没有对合同劳动制的合法性问题上制定法律，但是最高法院在standard vacuum refining案p列举了在什么条件下合同劳动制是合法的。这个判据引导国会在1962年制定了相应的法律。又如，根据1956年的公司法，工人没有对工厂主提出的公司清算申请提出异议的诉讼资格，但是，在national textile worker's union案p最高法院判决宣布劳动力不仅仅是可以买卖的商品，而且也是资本的平等伙伴。因此，法院改变了法律的规定，接受了工人们的申请。类似地，在bangalore water supply sewerage board案最高法院对产业纠纷法的“产业”是什么作出重新定义。
　　最高法院使用法律解释工具给部分法律注入有生命力的内容，并因此改变了一些法律概念。宪法第21条的生命权和个人自由在francis coralie案被给以广义的解释，法官说生命权包括活得有人的尊严的权利，因此任何冒犯或伤害人的尊严的行为都构成对生命权的侵犯。在dr. p.n. thampy thera案法院指出生命权不只是指维持肉体的生存，而且包括享受人类文明的成果，例如快捷而安全的交通工具。

不足之处及改正建议

　　前面的分析揭示，公益诉讼已经唤醒公众对有生活的尊严、自由的重要性、平等正义的权利等的认识。借助在司法制度中引进公益诉讼这种新型诉讼模式，最高法院用证据证明一种可以阻止对穷人的剥削和促进社会正义的非暴力手段是可行的。公益诉讼在法官和律师中间引起他们认识到自己主导社会正义的责任。公益诉讼是控制政府依法行使职权和履行职责的法律工具，它使人民认识到法院有介入到社会事务中的宪法权力，法院介入可以在一定程度上减轻他们遭受的苦难和行政机关的不负责任造成的损害。因为有了公益诉讼，社会底层民众和其他弱势阶层有机会诉诸于法院请求救济。

　　一、不足之处

　　公益诉讼发挥着唤醒社会意识的工具性作用，然而，在实际操作层面上，由于一些因素的影响，公益诉讼的效率受到削减。这些障碍性因素主要有以下这些：
　　1、 公益诉讼几乎只是发生在最高法院的现象，在高等法院还不能说已经扎下根来。目前，公益诉讼还处在试验阶段，它并没有得到多数法官和律师的完全赞同，只有一小部分法官和律师对公益诉讼持积极态度。在最高法院，公益诉讼也只是由一个特别的小组负责审理，许多法官没有机会处理公益诉讼案件，所以法官们的学习能力受到限制。
　　2、 公益诉讼一时间大大增加了下层人民对法院能够及时实现正义的期待，但是，实际上诉讼要持续很长时间。高级法院因为惊人的待决案件数量而都不堪重负，所以，在这种情况下，审判迟延是可想而知的。有时候，政府部门并不执行法院的命令，或者是极不情愿地有所保留地执行法院的命令。从这个角度看，诉讼迟延导致的公益诉讼的功能大打折扣。
　　3、 至今没有确定的公益诉讼程序和标准，公众如何参与公益诉讼在程序上仍然很模糊。现在法院是在利益蒙受损害的人不参加诉讼的情况下审理案件，可能会影响法院对真正损害程度的认识。而且，没有适当的程序保障遭受不利已影响的社会部分参与诉讼，也没有程序保障他们不因为压力或威胁而被迫退出诉讼。
　　4、 在多数公益诉讼案件，申请人过于依赖新闻报道或被害人来信作为提起诉讼的事实资料，由于缺乏足够的证明文件和调查报告支持，政府当局通常都否认宣誓书中的指控。
　　5、 公益诉讼遭遇证据匮乏的困境，法院只能任命专家组成调查委员会对有关事物进行调查并提交报告。在一些案件中，社会科学工作者、教师、研究人员、记者、律师、法院书记官、医生等被任命为调查专员（omnudsman）， 他们提交的报告被法院所接受。这些被任命为调查专员的各界人士往往缺乏从事这项工作的足够训练。事实调查是一项专业性很强的工作，不是每一个人或任何一个人都可以胜任的。甚至有可能他们中的一些人对于被任命的工作根本没有兴趣。不论是在事实调查还是监督执行法院下达的各种指示方面，这种临时性机制很难满足专业化的需要。在这一过程中，对公益诉讼的热情注定会逐渐消退。
　　6、 公益诉讼案件不纯粹是法律问题，公益诉讼中的问题都有多重社会性质。解决这些问题除了需要法律救济，还需要广泛的社会动员。对此，尚未形成有组织的努力，也没有相应的对策。法律职业本身很难产生追求公益诉讼的动力，法律职业无法改变自己生存的市场经济环境，任何试图说服法律职业者为公益诉讼贡献时间和精力的良好愿望都不会产生多少实际结果。在最高法院经办公益诉讼案件的律师可能会觉得偶尔为穷人做点贡献是一件令自己愉悦的事情，但是我们不能期待他们在没有经济支持或其他投入的情况下持续地为公益诉讼工作下去。
　　7、 尽管对法律援助有很大的兴趣，但是仅仅提供法律援助是不够的。法律援助可以帮助穷人或其他对公益诉讼有兴趣的人得到律师的服务，帮助他们出庭或者起草法律文件，但是法律援助不提供帮助他们组织起来争取公共权利的服务。

　　二、改正建议

　　1、 考虑到越来越多的公益诉讼案件的发生，需要理清公益诉讼的诉讼程序。诉讼资格规则在过去若干年里已经扩大很多，judge transfer案尽管使用的是“特殊利益”标准，但是更倾向于建议采用“充分利益”标准，而且法院对待如何确定“充分利益”的存在也更加宽容。因此，关于公益诉讼的特殊规定应当整合进民事诉讼法中，而且应当明确规定关于公益诉讼的诉讼资格问题属于法院的自由裁量范围。
　　2、 在公益诉讼中，除了判决补偿以外，应当对负有个人责任的政府官员科以惩罚。现在的公益诉讼虽然以指示和命令的形式确定政府的责任，但是真正做错事的官员却能逃脱责任。施加个人责任可能会迫使官员们的行为更加谨慎负责一些。
　　3、 在公益诉讼中法院已经利用不同的个人或机构负责事实调查，这种做法可能会导致拖延和剥夺法院对案件事实的直接认知的机会。因此，法院应当用法院的书记官或其他职员负责确认事实，并监督法院下达的各种指示和命令的执行。法院必须创设一种事实调查机制作为法院组织结构的一部分。
　　4、 法律援助委员会应当把办理公益诉讼的律师组织起来，并给他们提供经济上的援助。公益律师之间应当定期组织研讨会，交流和分享相互的经验。律师、教授、记者和社会活动家和学术界之间合作应当进一步加强。
　　5、 公益诉讼虽然对于实现穷人的利益十分重要，但是它不能代替穷人的组织，社会的弱势阶层应当组织起来，才能有效对付剥削和压迫。受害的人民应当得到帮助参加到公益诉讼中去，公益诉讼可以成为一个对他们进行教育的场所，通过公益诉讼可以唤醒他们的权利意识。
　　6、 公益诉讼要想在社会变革中发挥有价值的贡献，仅仅靠几个公益诉讼事件是不够的。必须有社会行动团体在草根阶层发挥作用。

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