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最高人民法院赔偿办负责人对

《关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释(一)》答记者问

  为正确贯彻十一届全国人大常委会第十四次会议修正的《中华人民共和国国家赔偿法》,最高人民法院日前颁布了《关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释(一)》。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。

  问1:本解释的制定背景和主要内容是什么?
  答:国家赔偿法是实体与程序合一的一部较为特殊的法律,国家赔偿的主体、程序、范围、方式、标准均由法律直接规定。程序上除赔偿义务机关先行处理、请求复议之外(行政赔偿又有不同),立法机关把最终处理司法赔偿案件的权限设定在了人民法院赔偿委员会。这项工作是人民法院继刑事、民事、行政审判和执行工作之后又一项新的重要的工作。

  2010年4月29日,第十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》(以下简称《决定》)。此次法律修改将更加有利于保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权。《决定》修改内容较多,包括畅通赔偿请求渠道,完善赔偿办理程序,确定双方举证义务,明确精神损害赔偿,保障赔偿费用支付等。修正的《中华人民共和国国家赔偿法》已于2010年12月1日起施行。

  法律施行后,人民法院(作为赔偿义务机关)和人民法院赔偿委员会在执行国家赔偿法的实践中,有关新旧法律适用上的衔接,特别是如何更有力地保护赔偿请求人的合法权益,更有效地维护法律秩序和社会秩序,更好地体现国家赔偿法修改的目的和宗旨,成为亟待解决的问题。有鉴于此,本解释对修正前后的国家赔偿法在适用上的衔接,原确认案件的处理,修正的国家赔偿法施行前已生效的确认和赔偿案件的申诉或重新审理,部分赔偿案件的提起条件,检察机关对生效决定提出意见,以及本解释的施行时间等问题作出了明确的规定。

  问2:制定本解释遵循的指导思想是什么?
  答:在本解释的制定过程中,我们主要遵循了以下几项指导思想。一是严格遵循立法精神。立足于司法解释的功能定位,本解释严格按照国家赔偿法等法律法规的精神进行起草,确保国家赔偿法的一些原则规定得到有效的细化和贯彻落实。二是保障赔偿请求人合法权益和维护国家机关及其工作人员依法行使职权相统一。国家赔偿法是调整公权力致害后对受害人予以弥补损害的法律。解释一方面注重对公民、法人和其他组织受损的合法权益予以赔偿,体现有法必依、有错必纠的原则和宪法尊重和保障人权原则的落实,同时,也注意维护国家机关及其工作人员依法行使职权。三是充分发扬民主。本解释起草过程中,认真全面听取了相关立法、执法部门、法院系统以及专家学者、律师代表的意见和建议,并根据反馈意见数次作出修改,努力做到兼收并蓄,使司法解释的制定契合实践的需要。四是突出可操作性。紧紧围绕国家赔偿工作实践中的热点、难点和重点问题,考虑轻重缓急,分层次、有步骤进行起草,力求切实为赔偿工作实践提供统一的裁决依据。

  问3:本解释如何体现有利于保护受害人获得国家赔偿的原则?
  答:体现有利于保护受害人获得国家赔偿的原则是本解释的一大特色。国家赔偿法是规定国家机关及其工作人员侵权行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害应予赔偿的法律,侵权行为是构成国家赔偿责任的最为主要的要件,因此,以侵权行为发生时间作为划定修正前后国家赔偿法法律适用的分界点,既有法理依据,也有可操作性。按照法不溯及既往的一般原则,侵权行为发生在修正的国家赔偿法施行之前的,审查处理该赔偿案件时原则上适用修正前的国家赔偿法。在秉承法不溯及既往原则的基础上,我们在制定本解释时,也始终把握国家赔偿法修改所体现的加大人权保障力度这一精神,结合实践中的具体情况,作出有关例外规定,使本解释更有利于保护受害人获得国家赔偿。具体表现为两个方面:

  第一,对侵权行为持续至2010年12月1日以后的,规定适用修正的国家赔偿法。实践中有些案件的侵权行为不是单一的时间点,而是一个持续的过程。如侵犯人身自由权,对无罪的人予以羁押,整个羁押过程都是侵权行为的持续(如某人自2009年1月被刑事拘留、逮捕和被判刑,直至2011年1月经再审改判无罪,其两年的羁押时间即应视为侵权行为)。规定持续至2010年12月1日以后的侵权行为适用修正的国家赔偿法,有利于体现法律修改所彰显的加大人权保障力度的初衷,也与最高人民法院在1995年国家赔偿法实施之初作出的国家赔偿法溯及力的有关规定相符合,体现了法律适用的前后统一。

  第二,对于侵权行为虽发生在2010年12月1日以前,但根据时效规定,赔偿请求人在2010年12月1日以后提出赔偿请求,以及在2010年12月1日前已经受理赔偿请求人的赔偿请求但尚未作出生效赔偿决定的案件,规定适用修正的国家赔偿法。如此规定的意义在于:贯彻了国家赔偿法修改中畅通赔偿程序、增加精神损害赔偿的新规定和新精神,照顾了司法解释稿征求意见过程中人民群众所反映的意见和要求,符合《立法法》第八十四条的规定,即法律一般不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和权益而作出的特别规定除外。如此规定既坚持了法不溯及既往的一般适用原则,也兼顾了司法实践中发生的具体情况。

  问4:本解释如何体现方便赔偿请求人进入求偿程序?
  答:修正前的国家赔偿法规定,请求赔偿应首先确认原职权行为违法,即以获得违法确认结论为请求赔偿的前置程序。为此,最高人民法院司法解释规定,人民法院受理的确认案件(主要是民事、行政诉讼及执行程序中的司法确认案件)与国家赔偿案件是分开作为两个案件审理的。修正的国家赔偿法取消了确认前置程序,规定赔偿请求人认为国家机关及其工作人员违法行使职权造成损害的,可以直接向赔偿义务机关请求赔偿,实际上就是要实行“确赔合一”的案件处理程序,因此,本解释要就以往“确赔分离”的程序作出相应的调整和修改。

  解释第三条针对人民法院在2010年12月1日以前已经受理但尚未结案的确认案件,规定应当依照修正前的国家赔偿法及《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》的有关规定,继续审理并作出确认或不予确认的法律文书。作出上述解释的主要考虑是:首先,《决定》虽然取消了单独的确认前置程序,但违法赔偿的基本原则没有变,为减少申请人的诉累,节约司法资源,提高司法实效,已经受案的法院应当继续审理并及时裁决。其次,原单独设置的司法确认程序中,为防止自我护短,基层人民法院对自身的司法行为无确认权,确认法院的级别相对较高,鉴于案件既由更高一级的法院受理,也不宜再退到下级法院处理,以满足人民群众对对更高层次的司法裁决所具有的司法公信力的期待。

  解释第四条是针对司法机关在2010年12月1日以前作出发生法律效力的不予确认违法的法律文书,应如何处理的规定。为维护法律秩序和社会关系的稳定,同时也为了保护公民、法人和其他组织依法享有的申诉权,对生效的不予确认违法的法律文书不服的,公民、法人和其他组织应依据修正前国家赔偿法的规定提出申诉。申诉后,有关机关作出违法侵权确认结论但拒绝赔偿,或赔偿请求人对赔偿决定、复议决定有异议,依法向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定的,人民法院赔偿委员会应予受理,以保护赔偿请求人的求偿权。

  问5:本解释如何平衡既有利于赔偿请求人求偿,又注重维护生效裁判既判力的问题?
  答:一部新法或修正的法律实施后,就会产生新法溯及力与已有生效裁判文书既判力的优先效力问题。参考世界各国司法实践的通行做法,一般都奉行既判力优先于溯及力的原则,即修正后的新法对于其施行前已经终审或者生效的裁判行为没有溯及力,任何人、任何机关不能依据新法的规定翻案。据此,本解释第五条规定,2010年12月1日以前已发生法律效力的国家赔偿案件,其法律文书的既判力不因修正的国家赔偿法施行而发生改变。考虑到应保护赔偿请求人的申诉权,本解释规定申诉人不服2010年12月1日以前生效赔偿决定的,可以提出申诉,但同时规定审查处理申诉时应当适用修正前的国家赔偿法。对于赔偿请求人仅就修正的国家赔偿法增加的赔偿项目及标准提出申诉的,则规定不予受理,其目的就是为了维护法律和社会利益的整体公平,维护既存的合理的社会秩序的稳定。

  本解释第六条是本着实事求是、有错必纠的原则,规定人民法院发现2010年12月1日前已生效的法律文书确有错误的,应当适用修正前的国家赔偿法重新审查处理。如此规定主要是考虑到该法律文书系依照修正前的国家赔偿法作出并已生效,与其他依照修正前的国家赔偿法作出的生效法律文书应具有同样的适用标准。且根据本解释第五条的规定,修正的国家赔偿法施行以前生效的法律文书如无错误不需要重新审理的,其既判力受到法律保护。因此,2010年12月1日前已生效的法律文书即便存在错误需要重新审理时,也应当适用修正前的国家赔偿法,而不应适用修正的国家赔偿法,否则对于那些既判力受到保护的案件及其赔偿请求人而言是不公平的。

  问6:本解释对于取消确认前置程序后赔偿请求人及时有效请求赔偿是如何规定的?
  答:修正的国家赔偿法,取消了确认前置程序,为便于赔偿请求人及时、有效请求国家赔偿,本解释结合司法机关职务侵权行为的特点,以及赔偿与其他诉讼程序之间的关系,作出相关规定。

  第七条是有关刑事赔偿请求条件的规定。一般来说,构成国家赔偿责任的行为要件是国家机关及其工作人员具有职务违法行为,其中包括法律行为和事实行为。修正的国家赔偿法第十七条、第十八条规定的侵犯人身自由权、财产权的行为,即刑事司法机关在刑事诉讼过程中作出的法律行为,直观表现为违法拘留、错误逮捕、违法刑事查封、扣押、冻结、追缴,或者错判刑罚等情形。一般来说,对刑事诉讼程序中作出的法律行为请求赔偿,应以刑事诉讼程序终结作为条件。如我们熟知的佘祥林案、赵作海案,都是刑事再审程序终结并作出宣告无罪结论后,他们才能依法提出刑事赔偿请求。很难想象,在刑事诉讼尚未终结以及对上述法律行为未通过法定程序作出结论之前,可以随意提起刑事赔偿请求。因此,本解释第七条规定,对刑事诉讼程序中作出的法律行为请求赔偿的,原则上应以刑事诉讼程序的终结为提起条件。但在有的刑事案件中,被侵犯人身权利或者财产权的受害人不是犯罪嫌疑人,他们确有证据证明其与刑事案件无关,还有的刑事案件受害人根据刑事诉讼法第一百九十八条以财产未返还或者认为返还的财产受到损害而要求赔偿的,则不需以刑事案件终结作为请求赔偿的条件。

  第八条规定与第七条同理。因民事、行政诉讼和执行程序中的法律行为请求赔偿的,原则上也应以原诉讼或执行程序终结为提起条件。除以上原因外,就赔偿与其他诉讼程序的关系而言,如其他诉讼或执行程序的案件尚未终结,即可以就法律行为请求赔偿,并启动国家赔偿程序,则势必会造成诉讼或执行程序与国家赔偿程序并存的混乱局面。而赔偿程序在诉讼或执行程序终结之前,也不可能进行终局性的审查处理。因此,对民事、行政诉讼或执行程序中的法律行为请求赔偿的,也应以诉讼或执行程序终结为条件。但在民事、行政诉讼程序或者执行程序中,如人民法院已依法撤销了对妨害诉讼而采取的拘留决定、罚款决定,即说明原强制措施具有违法性,在此情况下即应允许赔偿请求人直接请求国家赔偿,这就解决了受害人能够及时有效维权的问题。

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