土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第一章 土地承包法总则

6. 土地承包中的公开公平公正原则

生活实例

　　原告刘某出生在被告夹竹园村民组，户口也在被告村民组，并在被告的村民组生活。1991年原告与在山东省临沂市服役的志愿兵张某结婚（1990年底张转为志愿兵，其农业户口转为非农业）。原告结婚后未将户口迁至其夫户口所在地。1993年5月原告刘某生育一子张某，张某的户口也落户在被告的村民组。母子二人一直生活在夹竹园村民组。1995年进行第二轮土地承包改革，被告根据其上级机关的文件精神，召开村民大会进行地改。

　　上级机关文件规定：农业人口与非农业人口结婚，本人两年脱离本组耕作的，不享有承包权。原告刘某及其子张某符合上述规定，不享有承包权，被告未分农田给原告母子承包。原告刘某为此找被告和有关行政机关，要求享有承包权，但未能解决。

　　2003年1月24日，被告所在县级行政机关因其它工作，对原告问题形成书面答复：在暂不分给其土地的前提下，享受村民组其他村民同等待遇。夹竹园村欲采取变通的办法解决，将原告刘某安置在环卫所工作，原告不同意。两原告遂向法院提起诉讼，要求享有2亩土地承包经营权，并要求被告赔偿其自1995年10月以来所造成的经济损失。 2009年1月，村主任私自将村内土地承包给本村村民张某，全村331位村民将村委会及张某诉至法院，请求法院确认上述土地承包协议无效。2009年2月，京密法院判决村委会与张某的土地承包合同为无效合同。法院认为，被告村委会未经民主议定程序，擅自将集体土地低价发包给第三人，损害了集体和村民的利益，故做出上述判决。

关键词解析

（一）本案分析

　　村主任私自将村内土地承包给本村村民张某，违背了公开、公平、公正原则。理由如下：

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第七条规定，农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。本案中，被告村主任私自将村内土地承包给本村村民张某，违背了《农村土地承包法》公开原则，其公平性、公正性令人怀疑，集体、个人的利益难以正确处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案。本案中，被告村主任私自将村内土地承包给本村村民张某，也违反了《村民委员会组织法》规定原则的民主议定原则。

　　但是，违反公开、公平、公正的合同不必然是无效合同，而是效力待定合同，不能简单认定为“合同有效”或“合同绝对无效”。村民委员会应重新召开村民会议讨论，如三分之二以上村民同意，则对合同予以认定有效；如多数不同意，则应认定无效。如果属于《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（2008年12月24日已失效）第二十五条第二款规定的情形，即：自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。

　　2005年9月1日生效的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号），没有采用《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（2008年12月24日已失效）第二十五条第二款确定的情形。本案中被告村委会未经民主议定程序，擅自将集体土地低价发包给第三人，据此，京密法院于2009年2月判决村委会与张某的土地承包合同为无效合同。

　　值得注意的是，前后两个司法解释的变化，可能严重影响此后农村土地承包纠纷案件的审判结果，甚至影响农村土地承包合同长期稳定性。

（二）农村土地承包中的公开公平公正原则

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第七条规定，农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。“公开、公平、公正”是农村土地承包中必须遵循的一项基本原则，违反了这一基本原则，农民的承包土地的权益可能受到侵犯，农村土地承包经营制度的贯彻实施可能受到不良影响。

　　在进行农村土地家庭承包中，“公开”是指以下几个方面：1.进行承包活动的信息要公开。公开有关信息要做到透明、及时、准确。2.进行承包的程序要公开。在进行农村土地家庭承包中，承包程序的公开主要有以下几个方面：由本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；由承包工作小组依照法律、法规的规定拟订承包方案并向本集体经济组织全体成员公布；依法召开村民会议，讨论通过承包方案。3.承包方案和承包结果公开。承包方案经过村民会议讨论通过后，应当及时公布，同时公开组织实施承包方案，确定每户及每个集体经济组织成员承包的土地的具体名称、坐落、面积、质量等级等。

　　所谓“公平”主要是指本集体经济组织成员依法平等地享有、行使承包本集体经济组织土地的权利。在确定承包方案时，应当民主协商，公平合理地确定发包方、承包方权利义务。尤其是发包方不得滥用权力，承包合同中不得对承包方的权利进行不合理的限制、干涉承包方的生产经营自主权，或者通过承包合同给承包方增加不合理的负担。

　　所谓“公正”，主要是指在承包过程中，要严格按照法定的条件和程序办事，同等地对待每一个承包方，不得暗箱操作，也不得厚此薄彼，亲亲疏疏。如在确定承包方案时，首先由本集体经济组织成员选举产生承包工作小组，承包工作小组依照法律、法规拟定并公布承包方案，然后召开村民会议，讨论通过承包方案。对承包方来说，应当以正当的手段参加承包活动，不得通过行贿或者亲属关系，来获得有利的承包条件。

　　对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地采取其他方式承包的，“公开”主要是指：发包方应当通过公告、召开村民会议宣布或者通过报纸、广播、电视等公共媒体公开有关荒山、荒沟、荒丘、荒滩的位置、面积，以及对承包方的基本要求等信息。采取招标、拍卖和协商的方式来确定承包方。招标、拍卖和协商的过程要公开透明。将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，还要事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。确定承包方的，发包方应当及时通知承包方。公平主要指发包方和承包方法律地位平等，双方应当通过定标、竞价或者协商一致的方式，公平合理地确定承包期、承包费以及其他权利义务，一方不得将其意志强加于另一方。

　　“公正”是指，对发包方来说，就是要严格按照公开的条件和程序办事。如采取招标发包的，发包方应当同等地对待每一个投标竞争者，不得厚此薄彼，亲疏有别。应当以投标人在承包费、技术能力、资金条件等方面最优者为定标标准，确定最终承包人。对投标方来说，应当以正当的手段参加投标竞争，不得串通投标，不得有向发包方及其工作人员行贿、提供回扣或给予其他好处等来获得承包土地或者其他有利的承包条件。又如采取拍卖方式发包的，在没有保留价的情况下，发包方应当将土地发包给最高出价的竞买人。竞买人之间、竞买人拍卖人之间不得恶意串通损害发包方的利益。在土地承包过程中，还要注意处理好国家、集体、个人三者的利益关系。如根据实际情况，确定既有利于国家、集体，又符合承包方利益的承包费等。又如在农村土地经营中，要合理开发利用土地资源，既要提高生产力，又要防止掠夺性开发，以保持土地的可持续利用。