土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第六章 农村宅基地法律问题

44. 农村宅基地使用权与土地利用总体规划

生活实例

　　在琼海市嘉积镇，谭某经报建许可建了一栋三层楼房。小楼位置不错，还有地下车库和铺面，在当地是颇令人羡慕的家产。然而，只有谭某自己心里明白，这栋楼有着看不见的“缺陷”。小楼报建时，经规划许可为600余平方米，而兴建时，谭某却擅自加建了100多平方米，明显侵占了半米多的马路，实际面积达734平方米，这个三层小楼因而成了一栋违章建筑。

　　规划部门知悉后，依法对违法建筑进行查证和认定，认定该建筑违反了嘉积镇的土地利用总体规划，做出《限期拆除违法建筑的通知》，并送达当事人，限当事人在收到《限期拆除违法建筑的通知》后，在通知规定期间内自行拆除违法建筑。当事人逾期没有自行拆除，规划部门发出《强制拆除违法建筑的公告》，并送达当事人。《强制拆除违法建筑的公告》发布之日起7日后，规划部门组织人力、机械强行对违法建筑实施了强制拆除。

　　谭某以拆除建筑物的主体不合法诉至法院，请求法院撤销该行政处罚，法院支持了谭某的诉讼请求。

关键词解析

（一）本案分析

　　本案所建楼房属违章建筑，但规划部门的行为违法。理由如下：

　1、本案所建楼房属违章建筑

　　《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

　　第六十三条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

　　谭某报建小楼时，经规划许可为600余平方米，而兴建时，谭某却擅自加建了100平方米，且明显侵占了半米多的马路，实际面积达734平方米，违反了嘉积镇土地利用总体规划，三层小楼成了一栋违章建筑。

　2、规划部门的行为违法

　　行政强制执行权必须源于法律的明文规定或授权，其行使的主体、程序、措施必须符合法律规定，按照国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，对违章建筑的拆除只能由做出行政处罚决定的机关申请人民法院予以强制执行。本案中规划部门自行组织人力、机械强行拆除谭某所建房屋的行为属超越职权，规划部门的具体行政行为违法。

　　规划部门不具有强行自行拆除违法建筑的权利，规划部门依据《强制拆除违法建筑的公告》自行强制拆除违法建筑是行政违法行为，谭某以拆除建筑物的主体不合法诉至法院，请求法院撤销该行政处罚是正确的。

（二）农村宅基地使用权与土地利用总体规划

　　农村宅基地使用权是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。但村民在行使宅基地使用权时，要符合土地利用总体规划。

　　土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。

　　土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。

　　《土地管理法》第十九条规定了土地总体规划编制的原则：
　　（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
　　（2）提高土地利用率；
　　（3）统筹安排各类各区域用地；
　　（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
　　（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度

　近年来，农村宅基地使用权与土地利用总体规划不符的现象频繁出现，违章建筑成为乡村建设过程中遇到的一个十分突出的问题，而且日益显著。

　　针对目前农村宅基地使用过程中出现的与土地利用总体规划不符的情况，国家机关有关职能部门应加强以下几方面的工作：

　1．加强宣传教育

　　加强法制宣传，增强村民的法制意识。通过多种途径、多种层面在农村开展相关城市规划、农村建房政策等法律、法规的集中宣传活动，使农民不仅能普遍了解相关行政许可手续的办理程序，认识到遵守相关行政管理秩序的重要性、违章建筑的危害性并自觉遵守乡（镇）规划方面的法律、法规，而且能积极地配合有关部门的工作，发现非法搭建行为能及时向有关部门举报。同时，相关部门在工作中要先期介入指导，可以使他们少走弯路，并尽可能地避免因违建被拆而导致不必要的经济损失。发挥新闻媒体的舆论监督和导向作用，对严重影响人民生活、严重违反管理规定和屡教不改的违法违章者，及时进行曝光，并跟踪报道，以教育广大村民，自觉抵制违章搭建行为。

　2．完善建房审批制度

　　要把农民建房作为社会主义新农村建设的重要工作来抓。要在详细规划的指导下，根据不同类型的村，采取各种措施，解决农民“建房难”。对旧村改造型村庄，通过加快旧村改造步伐，充分整合农村土地资源，达到彻底整治违法搭建的目的；对整体迁建型村庄，要及时落实农村建房地基，统一规划布局、统一设计施工、统一目标管理，防止新的违章建筑产生。要充分调动和发挥村级组织的积极性，有关部门要加强服务，简化和完善农村建房审批手续、审批程序，切实把解决农民实际困难作为工作出发点。事实上，很多违章建筑的产生，与建房审批部门的消极管理不无关系。

　3．加大查处违章建筑力度，完善当前的拆迁工作

　　执法部门要加大查处违章建筑力度，定期开展各类专项整治活动，依法、及时查处各类新的违章建筑的发生，增加违法成本。在具体的拆迁实施中，严格按照有关拆迁政策，对违章建筑部分的拆迁处理要按章办事，不应赔偿的一律不得赔偿，让众多还处于观望的群众，自觉放弃跟风违建的念头。

　4．落实责任制，建立健全长期有效的管理机制

　　除了定期不定期开展专项整治活动以外，应进一步健全和完善乡（镇）管理体制，按照“两级政府、三级管理”的原则，积极、充分发挥村民委员会等基层组织的管理作用，建立和完善违章建筑属地管理责任制，要加强对违章建筑进行监督和处理。建立工作目标责任管理体系，制定落实检查、监督、考评制度，促进各部门、各组织对违章建筑的防控。