土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第二章 土地家庭承包

11. 承包土地的程序

生活实例

　　2005年5月，被告莒县某镇王村村民委员会私自将10.5亩集体土地以9.45万元的价格提供给本镇丁村村民陈某使用，并签订了50年的使用合同。事后，陈某缴纳了土地使用费，但王村村民委员会未按合同约定将地上附属物清理干净，陈某所种的部分树木也被砍伐，无法生产经营。2008年6月，陈某将王村村民委员会告上法庭，要求解除土地使用合同，赔偿经济损失。7月22日，山东省莒县人民法院最终以被告与原告程某签订土地使用权合同时未经法定程序为由，判决合同无效；被告村民委员会返还原告陈某土地使用费9.45万元及相应利息。

关键词解析

（一） 本案分析

　　山东省莒县人民法院的判决完全正确。理由如下：

　　因被告莒县某镇王村村民委员会私自将10.5亩集体土地以9.45万元的价格提供给原告即本镇丁村村民陈某使用，原被告间的土地承包合同，违反了公平、公正、公开的原则，也不符合民主议定原则。这种合同要生效，必须符合《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（2008年12月24日已失效）第二十五的规定：人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。

　　本案的事实不属于《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（2008年12月24日已失效）第二十五条规定的情形，因此该合同为无效合同。陈某与被告村民委员会签订的土地使用合同，未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，亦未报莒县大店镇人民政府批准，故该土地使用合同违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当依法确认为无效合同。

（二） 承包土地的程序

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定：土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。

　　《农村土地承包法》第十九条规定了土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。

　　根据上述规定，土地承包程序应当合法。只有程序合法，才能保障农村集体经济组织的合法权益，并进而维护农村集体经济组织每一成员的法定权益。比如按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。这里，本集体经济组织成员依法行使承包土地的权利，具有平等性，不可剥夺性；每一成员的土地承包经营权可以放弃，但绝不可以被剥夺。家庭土地承包经营权，是成员基于社员权而享有的兼有人身性和财产性的权利，具有社会保障性，是我国改革开放后农村公有制经济的基础，也是我国解决“三农”问题的基本政治立场。只有程序合法，才能真正实现民主协商，公平合理；才能保证承包方案会依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。只有程序合法，土地承包合同才能合法有效，合同当事方的合法权益才能被充分保护。

　　《农村土地承包法》第十九条规定的土地承包的具体程序，包括：

　1.本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组

　　这是进行土地承包的第一步。之所以强调承包小组应当由本集体经济组织成员的村民会议选举产生，主要基于两点考虑：一是选举产生承包工作小组反映了本集体经济组织成员的意志，可以保证承包过程的公平合理；二是承包工作是一项比较复杂繁重的工作，它涉及土地的丈量、统计、承包方案的拟订等一系列的事项，这些需要由工作小组来进行。

　2.承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案

　　这一阶段在承包工作中至关重要，因为承包方案的好坏直接关系到承包工作能否顺利进行，直接关系到农民的土地权益能否得到完全体现。承包工作小组应当在对本集体经济组织的土地状况进行认真调查研究，对本集体经济组织的成员构成情况进行充分了解等基础上拟订承包方案。拟订方案过程中应当遵循民主协商、集体讨论的原则，承包方案的内容应当公平合理并照顾到本集体经济组织的实际情况。需要强调的是，承包工作小组应当依照“法律、法规的规定”拟订承包方案。例如，根据本法第5条的规定，在拟订承包方案时不得剥夺或非法限制本集体经济组织成员的土地承包经营权；根据本法第6条的规定，在拟订承包方案时不得歧视妇女。再如，根据土地管理法的规定，拟订的承包方案不得违反土地管理法有关耕地保护和土地利用总体规划的规定。承包工作小组在完成承包方案后，应当向本集体经济组织的成员公布此方案，征求本集体经济组织成员的意见。

　3.依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案

　　承包工作小组确定承包方案后，集体经济组织应当依法召开本集体经济组织的村民会议，由村民会议讨论通过承包方案。这一程序实质上体现了村民自治的精神。根据本法第18条第3项的规定，承包方案应当按照本法第12条的规定，依法经本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。

　4.公开组织实施承包方案

　　这一阶段直接关系到承包方案的内容能否落实到实处。承包方案依法经本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意后，农村集体经济组织应当公开组织实施承包方案，将承包方案中的内容落实。

　5.签订承包合同

　　这是土地承包的最后阶段。在这一阶段，发包方和承包方应当依照公开组织实施的承包方案和相关法律、行政法规的规定签订承包合同。在签订承包合同过程中，承包方与发包方的地位是平等的，发包方不得拒绝与承包方签订合同，也不得利用自己的优势地位强迫承包方接受一些不公平的条款，例如不得通过合同限制承包方的权利或增加承包方的费用负担，不得约定解除土地承包合同等。在实践中，土地的家庭承包合同一般由地方人民政府有关农村土地承包合同的管理部门拟订。需要注意的是在拟订合同条款时应当充分听取承包各方当事人的意见，以充分反映农民和集体经济组织的意志。承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

　　村集体土地承包及收益，一直备受村民的广泛关注，针对个别村集体林场、果园合同签订曾经出现过的问题，有些地方基层政府如甘州区某乡经管站把规范集体土地承包作为本站工作的核心内容，抓紧抓实，及早与发包村委会取得联系，提前介入，关口前移，严把招标承包的各个环节，使村集体土地承包规范化、程序化、透明化。该经管站协助完成某村夹心滩林场土地承包招标工作，通过公开招标，使村集体土地承包收益从以前合同期的十万元增加到现在的十三万元，有效维护了集体经济利益。有些地方政府机关结合辖区实际情况，依法行政，热情服务，根据《农村土地承包法》制订了如下土地承包程序，并配以流程图，使得抽象的法条变得直观好记，值得推广。

　　农民集体经济组织或村民委员会、村民对土地与人口矛盾比较突出的村街可以对土地进行适当的调整。应当遵循“公开、公正、公平”的原则进行。

　　1.村委会和村民都有土地调整志愿的要召开本村街两委班子会议讨论通过，在会议上要初步拟定土地承包方案，本集体经济组织成员选举产生承包工作小组。与会人员在会议记录上署名并按手印，并加盖村两委公章。

　　2.在提出土地承包方案之前，由承包小组，应当把现有本村(组)农业的户数，本村(组)农业人口、土地数量、等级等调查清楚，并发布公告进行公示，同时利用广播向全体村民进行宣传，如有差错，及时更正。

　　3.承包工作小组依照法律、法规的规定，根据本村(组)人口和土地等情况拟定并公布承包方案，在拟定方案过程中，应当遵循“民主协商、集体讨论”的原则，承包方案的内容应当公平、合理并照顾到本集体经济组织的实际情况，就承包形式、承包期限、发包方和承包方的权力义务，实施步骤提出方案，并向群众公布公示，利用广播向全体村民宣传，广泛征求意见。

　　4.由承包工作小组依法召开本村18周岁以上的村民会议或全体村民代表会议，由承包工作小组向本村(组)村民宣布承包方案，进行讨论通过承包方案，到会人员的三分之二以上人员同意为原则，否则该承包方案无效。承包方案通过后张榜公布，参加会议的村民或村民代表要在会议记录上署名并按手印。

　　5.承包方案通过后，承包小组将承包方案、村民代表的名单复印件附在“方案”后面，报镇政府和县土地承包监督管理部门批准。

　　6.土地承包方案通过后，承包工作小组将本村(组)村民各户的人口、土地面积数量、调整后的情况进行公告，接受群众的监督。

　　7.承包方案批准后，由承包工作小组组织实施，承包方案和实施应当公开进行，不得私自进行或“暗箱操作”。要在群众的监督下进行实施土地承包。

　　8.土地承包结束后，签订承包合同。发包方和承包方应当依照公开组织实施的承包方案和相关法律、行政法规的规定签订承包合同。

　　9.土地经营权证书和集体土地承包合同书填好后审核无误后以村民小组为单位，由集体与农户双方分别在合同和证书上签字和盖章。

　　10.将经过发包方和承包方签字和盖章的合同连同各种关于延包工作专题会议记录复印件一起交司法机关进行申请公证或乡(镇)人民政府申请鉴证，公证后以村(组)为单位，建立土地承包档案，永久保存。

　　11.土地承包合同的签订为一式三份，分别由发包方、承包方、乡级人民政府各执一份，并妥善保存。