完善调解机制 妥善处理医患纠纷

北京日报 20101228

【议政与建言】

编者按

　　据统计，2009年北京市地方医疗机构(不含军队医院和武警医院)门急诊量达1.3亿人次，出院病人170.9万人次。与巨大的诊疗工作量相比，北京市医患纠纷发生的数量并不算多，却呈逐年上升趋势，2009年，本市现有的两家医疗纠纷调解处理机构共受理案件2119件，比2006年增长了71.86%。市政协教文卫体委员会和九三学社北京市委经过数月调研提出的《关于妥善处理医患纠纷，维护和谐医疗秩序的建议案》已获市政协主席会议通过，就解决医患纠纷这一难以忽视的社会问题提出了自己的观点。

　　医患纠纷，广义而言是指由于患者及其家属对诊疗护理过程不满意，认为医务人员在诊疗护理过程中存在过失，从而加重了患者痛苦、造成不良后果、伤残或死亡等情况，要求卫生行政部门或司法机关追究医疗机构责任或赔偿其损失的事件。近年来，职业“闹医”及变相“闹医”在本市的数量不断增多,且情况更加复杂，甚至出现了有组织有步骤地煽动闹赔、围攻医院、胁迫医院满足患方索偿要求的事件。这些事件严重扰乱了医疗公共秩序，患者就医受到影响，医生人身安全受到极大威胁。

　　造成医患纠纷甚至“闹医”的因素是复杂的，包括医疗质量和医疗服务存在问题、医患双方认识上有差异、医疗风险社会分担机制不健全、法律制度不完善、媒体炒作等等。

现状　医院“花钱买平安”

　　目前，医患纠纷处理方式主要有三种：诉讼解决、申请医疗事故鉴定、医患双方协商。但三者实际操作难度都很大。诉讼解决耗时长,成本高，难度大；做医疗事故鉴定,医院无责任不赔偿，即便赔偿额度也很低，导致患方一般不愿走鉴定程序,因此近些年通过做医疗事故鉴定解决医患纠纷的案件极少。医患双方协商也面临着诸多的困难。

　　医患双方协商现有两种途径，一是“私了”处理，二是委托“第三方”调解。“私了”处理往往导致医疗机构迫于无奈采取花钱买平安的做法, 使得赔偿数额居高不下，变相鼓励了患方非理性索赔的行为，造成了“大闹大赔、小闹小赔、不闹不赔”的恶果，“闹医”现象日趋严重。

　　而目前本市运行的“第三方”调解机制，是2005年根据《关于北京市实施医疗责任保险的意见》(以下简称《意见》)和北京市卫生局实施医疗责任保险工作方案建立的。医患纠纷调解工作由保险公司委托的“第三方”专职医疗纠纷调解机构进行。虽然调解机构坚持公正立场，工作有成效，但也存在很多先天不足：一是调解机构是社会团体的下设机构，法律地位并不明确；二是调解机构的工作经费来源于保险公司的保费，并非真正意义上的第三方调解机构，其公正性受到医患双方的质疑；三是受调解机构法律地位所限，调解工作缺乏与诉讼的衔接性，经过调解的案件一旦医患双方再提起诉讼，法院便会对案件重新进行审理，因二者参照的标准未统一，所得出的结论往往存在差距，这不利于医患纠纷的解决，同时也耗费了大量的社会成本。

原因　调解机构“说了不算”

　　医患纠纷已成为当今八大社会矛盾之一。但在缓解医患纠纷矛盾、构建和谐医疗秩序上，北京市各政府部门之间缺乏合力，表现在：

　　一是目前本市医患纠纷人民调解机制尚未建立。正在运行的医患纠纷第三方调解机制并未纳入人民调解委员会工作的范畴，使得司法部门在医患纠纷调解处理中难以发挥其职能优势；政府对医患纠纷调解的财政保障无从谈起；“第三方”调解机构所作的调解结果缺乏法律效力。

　　二是管理处罚不到位。公安部门在执行《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，对“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的行为”给予管理和处罚方面不到位。

　　三是卫生行政部门对公立医疗机构的财政性资金监管不到位。卫生行政部门未能较好地指导、监督医疗机构做好医疗纠纷的防范与处置工作等，导致医院更多地采用花钱买平安的方式解决医患纠纷，助长了“大闹大赔、小闹小赔、不闹不赔”的不良风气，导致公立医院国有资金流失。

　　四是医疗责任鉴定的二元化。“二元化”使第三方调解机构调解结果与人民法院判决结果存在较大出入。2010年7月1日《侵权责任法》实施以后，第三方调解机构和人民法院虽然在调解或判决的法律依据上达成了一致，但在采用的证据方面却存在一定的区别，人民法院更多地采信法医鉴定中心鉴定的结果，而“第三方”调解机构调解一般采信的是医学会的医疗事故鉴定结果。由于鉴定机构的不同而出现鉴定结果二元化，使得“第三方”调解机构调解成果与人民法院案件审理难以实现有效衔接。

建议　将医患纠纷调解纳入人民调解综合体系

　　医患纠纷处理需要建立规范而统一的社会管理体系，其中包括诉讼体系、行政调解体系以及从医患双方协商中延伸而来的第三方调解体系。而根据我国现在各省市的实践经验，建立医患纠纷人民调解机制，衔接司法诉讼和医疗事故鉴定，统一医疗损害鉴定与赔偿标准，实现医患纠纷处理的一元化，是妥善处理医疗纠纷，维护和谐医患关系的有效方式。为此建议：

　　(一)建立专门化解医患纠纷的人民调解组织，并将医患纠纷调解工作纳入北京市人民调解综合体系。在市、区(县)两级组建“医患纠纷人民调解专业委员会”，依法调解因医疗过失造成损害的纠纷。委员会由医学、药学、法学、心理学专家和人民调解员组成，工作经费由政府财政部门采取政府购买服务的方式予以保障，同时鼓励社会捐赠、公益赞助等渠道补充委员会的工作经费。“医患纠纷人民调解专业委员会”的主要任务是：调解医患之间因医疗行为引发的矛盾纠纷；向医患双方提供与人民调解工作相关的咨询和服务；开展医患纠纷人民调解相关法律法规的宣传活动；统计、汇总、分析医患纠纷人民调解工作和医患纠纷成因的相关信息，定期向司法、卫生、保险监督等部门进行汇报；及时将调解过程中发现的医疗机构在管理中存在的问题反馈给医疗机构和卫生行政部门。

　　(二)建立医患纠纷人民调解工作协调联动机制。建议成立由市司法局、卫生局、财政局、公安局和市高级人民法院等部门组成的“北京市医患纠纷处理协调指导委员会”。委员会下设办公室，办公室设在市司法局和市卫生局，负责组织委员会的日常工作。“医患纠纷处理协调指导委员会”的主要任务是：负责协调各部门履行职责，指导医患纠纷人民调解工作；定期对“医患纠纷人民调解专业委员会”的工作进行评估，不断提高人民调解工作水平；根据有关法律法规，制定全市统一的医疗损害赔付项目、标准和责任程度。

　　(三)适时出台北京市关于医疗纠纷处理的地方性法规。可借鉴外省市的成功经验，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国侵权责任法》和《中华人民共和国人民调解法》，适时以地方性法规或部门规章的形式确立医患纠纷社会管理体系，规范北京市医患纠纷处理工作。其内容应涵盖政府的主导作用、医患纠纷处理主管机构、相关部门职责、协调机制、医患当事人的行为、调解程序和赔付标准等方面。要在立法中细化上位法的有关规定，并将行之有效的措施和办法纳入其中，使其具有可操作性。

　　(四)为医患纠纷人民调解工作创造良好的社会环境。新闻宣传主管部门和广大新闻媒体应结合医疗卫生行业的特点，加大正面宣传力度；各级卫生行政部门要主动配合新闻媒体，不断发现、总结和推广医疗卫生行业的先进人物和先进事迹，树立医疗卫生队伍的良好形象；卫生系统内部要积极开展向身边先进人物学习的活动，树立良好的医德医风。

重建信任是缓和医患关系的关键

　　市政协委员来自社会各个领域，其中有不少医术高明的医生，更多的则曾以患者身份走进医院就医。调研阶段，市政协教文卫体委员会特地召开了几次座谈会，邀请“医生”委员和“患者”委员讲述自己的经历和对医患关系的看法。尽管身份不同、角度不同，有一个观点还是得到了所有委员的认同——重建信任是缓和医患关系的关键。

医生观点　患者不该处处“防”着医生

　　贾继东(市政协委员、首都医科大学附属北京友谊医院肝病中心主任)：和谐的医患关系是对全体人民群众利益的一种保护。医生的合法权益同样需要保护，否则医生没有良好的心态和工作环境，人民群众的健康怎么能得到保障？我认为构建和谐医患关系要标本兼治，在法制的框架内寻求解决，最起码不能让医生挨打。首先要健全现行的医疗保障制度，其次，医院是特殊的公共场所，应该制定与这种特殊情况相适应的法规来维护正常的医疗秩序。就像前几年学校治安问题突出，有关部门下决心解决，现在效果很好，医院也应该照此办理。另外，我们的媒体宣传容易夸大现代科学的力量，让老百姓认为医院每天都可以创造生命奇迹，忽略了一个事实——还有许多医学难题在世界范围内都是无法解决的。

　　张俊廷(市政协委员、全国先进工作者、首都医科大学附属北京天坛医院神经外科中心副主任)：现在的医患关系是医生防着病人，病人防着医生，相互没有信任感。医生如履薄冰，就怕病人治不好，一打官司往往医院就要赔偿。我亲身经历过一次，手术后病人陷入昏迷，虽然市、区两级鉴定都说手术没问题，医院最后还是赔了几十万。为什么呢？家属认为医疗鉴定有问题，告到法院，因为病人已经没有意识，被鉴定为伤残，从这个角度要医院赔偿，所以我们的医疗保险制度一定要健全，确保医疗鉴定之后要有合理的赔偿机制。病人、医院都可以上保险，但要放在第三方，让大家有个说话的地方，现在的情况是，鉴定结果出来了，却不能得到认可。

　　我在外面从来不说自己是医生，不敢说。当医生非常辛苦，我从早上8点进手术室，很少能在晚上8点之前出来，但不管手术做多久，家属见到我们第一句永远是——病人怎么样？从来没有人问医生辛苦不辛苦。作为医生，看到危重病人经我们的治疗和抢救病情好转，有相当大的成就感，也是我们进一步提高医术、努力工作的动力。但现在医患双方互相不信任。比如过度医疗的问题，普通的头疼病人就要求做核磁共振，认为只有这个才能说明问题，医生已经告诉病人可以排除了，但病人不相信。其实想一想，我们每个人来到这个世界都是在医院，离开这个世界也是在医院，医院更应该像个美好的天堂才对，不应该搞得那么紧张。

患者观点　诚信缺失把张悟本们捧上神坛

　　张文征(市政协委员、清华大学材料系教授)：我在加拿大待了11年，记得有一次，在路上见一个老人摔倒了，我飞奔到最近的加油站打电话叫救护车，结果短时间内一下子来了三辆：一辆是我叫的，一辆是另一个过路人用手机叫的，还有一辆是正好路过的——这样的医疗保障会让大家觉得很安心。回国后屡屡看到报道，有老人摔倒在路上很长时间没有人管，我觉得很不可思议——大家相互间的信任度怎么这样低了？有一次我回国探亲去医院，见几个男孩子在急诊室门口求医生先给里面的一个同学治病，但医生说一定要先交押金。我见状就帮忙把押金交了，等我看完病，这些孩子也回学校取了钱，还给了我。我给别人讲这件事，大家都说你太勇敢了，这很容易上当受骗，我只觉得帮了人家很高兴。

　　季文渊(市政协委员、北京市民族事务委员会副主任)：我现在是能不去医院就不去医院，能不检查就不检查，有点病自己吃点药就算了，感觉太不方便。现在大家抱怨看病难，固然有体制的原因，但有些很小的细节，医院可不可以先自己改进？举个例子，去年我80多岁的岳母住院，要做一系列检查，那个地方离病房很远。每次护工就要推着病床，走很远的路去排队做检查，做检查的病人里面还有行动很不方便的，而做的检查其实很小，这种情况为什么不能去病房里检查呢？还有一点，现在的医患关系就是互相“防”着，病人根本不信任医生，所以社会上才有了张悟本、李一这样的人。按理说，身体不舒服，最该信任的人就是医生，只有医生最有资格告诉你该吃什么、不该吃什么，而诚信的缺失直接把张悟本、李一这样的人捧上了神坛。

 

他山之石

　医疗纠纷调解之“天津模式”

　　目前，宁波、南京、天津等国内城市都已拥有了一套成熟的医疗纠纷调解机制。今年，市政协教文卫体委员会调研组的足迹也踏出了北京，奔赴不同城市实地考察。其中，天津市的医疗纠纷调解机制值得借鉴。

　　2009年初，《天津市医疗纠纷处置办法》(以下简称《办法》)颁布实施。2009年2月1日，天津市医疗纠纷人民调解委员会挂牌成立。该委员会隶属天津市人民调解员协会，接受天津市司法局的指导，其设立及组成人员依法向天津市司法局备案，由具有临床医学、药学、法学等方面资质的人员组成，和卫生局没有隶属关系，对于患者和医院来说是纯粹的“第三方”。该调解委员会免费为双方调解，费用由市财政支出。委员会成立后，在医患双方平等自愿的原则下受理医疗纠纷。先查清事实、再分清责任、然后依法确定理赔数额，既保证了患方在信息严重不对称的情况下获得合理赔偿，也保证了医方在无过错情况下不予赔偿，维护了医患双方的合法权益。

　　医患双方经调解委员会调解达成协议后，由调解委员会出具医疗纠纷调解书，承保公司将依据调解书确定的赔偿数额理赔。对于赔偿金额在10万元以下的，保险公司在三日内办结；10万元以上30万元以下的，五日内办结；30万元以上的，七日内办结。保险公司拖延赔付的，患者或患者家属可以向天津市保监局举报，经查证属实的，将对保险公司依法予以处罚。

　　按照《办法》的相关规定，天津市引入医疗责任保险理赔新机制。参保医院在诊疗护理活动中因执业过失造成患者人身损害依法应承担的民事赔偿责任，将由保险公司负责。《办法》同时规定，索赔金额低于1万元的，医患双方可以自行协商解决；索赔超过1万元的，医患双方无权自行解决，必须向医疗纠纷人民调解委员会申请调解或向人民法院提起诉讼，如果医患双方自行解决，将对医疗机构考核实行一票否决制，并追究医院法人责任。

　　据统计，《办法》实施以来，天津市医疗纠纷数与去年同比下降近70%。天津市医疗纠纷人民调解委员会成立仅10个月，就接待咨询1029件，通过沟通、说服疏导，达到化解矛盾的有272件；在受理的155件医疗纠纷中，调解完结129件，其中调解成功110件，当事人自愿终止18件，调解不成1件，调解成功率达85%。

链接

　数字解读医患关系

　　1.3亿人次　据统计，2009年北京市地方医疗机构(不含军队医院和武警医院)门急诊量达到了1.3亿人次，出院病人170.9万人次。

　　71.86%　北京市医患纠纷发生率在10万分之1.8以下，但增长势头较快。以北京市现有的两家医疗纠纷调解处理机构统计的数据为例，2006年受理案件1233件，2009年则达到了2119件，三年间增长了71.86%，远远高于同期的地方医疗机构门急诊量58.79%的增长率和出院病人28.79%的增长率。

　　72%　2009年扰乱医疗正常秩序或群体性的医疗纠纷事件已超过2000起。据不完全统计，北京市72%的医院发生过殴打、威胁、辱骂医务人员等“闹医”事件；77%的医院出现过患者在诊疗结束后拒绝出院，且不交纳住院费用的问题。

　　80%　据统计，在通过双方协商解决的医患纠纷赔偿案件中，无过失补偿或超高赔偿案件超过20%；市卫生局信访案件的80%以上为医患纠纷案件,重复信访、群体信访、非正常上访居高不下。

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