《医疗事故处理条例》实施八周年回顾

北京长济律师事务所、北京伟雪达医疗信息咨询公司
医疗诉讼团普法宣传材料

　　为正确处理医疗事故，保护患者、医疗机构及其医务人员的合法权益，维护医疗秩序，保障医疗安全，促进医学科学的发展，国务院于2002年2月20日第55次常务会议通过，并于2002年9月1日起公布施行了《医疗事故处理条例》。

　　至今，《医疗事故处理条例》实施已近八年。近八年来，《医疗事故处理条例》实施是否实现立法宗旨？社会各方评价如何？本文将结合近八年来医疗事故处理的实践、医疗事故处理产生的各种社会效果，以及目前社会各方对其作出的评价进行综合性回顾，以期社会各方对《医疗事故处理条例》能有相对清晰的认识。

一、《医疗事故处理条例》的实施及医疗事故处理二元化格局的形成

　　医疗事故诉讼属于民法领域的普通人身损害的法律范畴。《医疗事故处理条例》以行政立法的方式，自成体系地规范了原本属于民事诉讼的医疗事故诉讼中的法律适用、赔偿标准和鉴定方式方法。《医疗事故处理条例》上述三方面的规定与当时民法体系中人身损害赔偿的法律规范完全不同。因此，2002年9月1日起，医疗事故诉讼出现了由国务院行政立法的《医疗事故处理条例》与由全国人大立法的《民法通则》同时生效但处理结果却相去甚远的局面。

　　为衔接《医疗事故处理条例》与《民法通则》等相关法律的适用，最高人民法院2003年1月6日发出《关于参照〈医疗事故处理条例〉审理医疗纠纷民事案件的通知》。在此规定下，医疗事故案件审理实践中出现了适用法律“二元化”现象：对于医疗事故引起的医疗赔偿纠纷案件，适用《医疗事故处理条例》；对于非医疗事故引起的医疗赔偿纠纷案件，则作为一般的人身损害赔偿案件，适用《民法通则》及相关司法解释。前者赔偿项目比后者少，典型的缺少项目是死亡赔偿金。在相同项目或类似项目的赔偿标准中，前者大多数比后者低。最高院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律的解释》于2004年5月1日实施以后，更进一步扩大了其间的差距。

二、医疗事故处理适用法律二元化的社会评价

　　在我国现有法律框架内，医疗事故所造成的人身损害属于普通人身损害的法律范畴，而对于人身损害案件的法律处理，却存在二元化的法律适用，这在全国范围内引起较大争议，且争议自2003年持续至今。北京长济律师事务所、北京伟雪达医疗信息咨询公司医疗事故诉讼团认为，到目前为止，最具有代表性的，国内级别最高、最为权威的总结评论是全国人大法律工作委员会的总结评论，其在出版的《中华人民共和国侵权责任法条文说明、立法理由及相关规定》一书中写道，各方普遍认为，医疗事故案件处理中，法律适用二元化现象损害了我国法制的严肃性和统一性，影响司法公正，加剧了医患矛盾。

三、《医疗事故处理条例》实施后是否实现其对于患者的立法宗旨

　　《医疗事故处理条例》对患者的立法宗旨是：正确处理医疗事故，保护患者的合法权益。

　　然而，依《医疗事故处理条例》处理医疗事故，适用法律“二元化”现象的直接后果往往是，两种类型的医疗纠纷案件裁判结果明显有失公平：医疗行为构成医疗事故，医院过错程度较重，但赔偿数额较少；医疗行为不构成医疗事故，医院过错程度较轻，但赔偿数额较多。这种不公平的处理结果，背离了类似案件类似处理的裁判原则，背离了重错重处、轻错轻处的裁判尺度，背离了强调“公平正义”价值追求的社会主义法治理念，也降低了医疗纠纷案件裁判的群众认同度和社会公信力。

　　因此，在目前的医疗事故处理实践中，患方当事人大多由于上述法律适用上的不公平而放弃了通过诉讼途径解决医疗事故纠纷争议，而更多地选择了医闹、上访等方式以解决医疗事故纠纷。正如全国人大法工委所述，《医疗事故处理条例》的实施所致的法律适用二元化现象损害了我国法制的严肃性和统一性，影响司法公正，加剧了医患矛盾。

　　据此，北京长济律师事务所、北京伟雪达医疗信息咨询公司医疗事故诉讼团认为，《医疗事故处理条例》实施八年来，未能很好实现其在医疗事故处理上“保护患者合法权益”的立法宗旨。

四、《医疗事故处理条例》实施后是否实现其对于医疗机构的立法宗旨

　　《医疗事故处理条例》对于医疗机构的立法宗旨是：正确处理医疗事故，保护医疗机构及其医务人员的合法权益，维护医疗秩序，保障医疗安全，促进医学科学的发展。

　　由于医疗事故处理法律适用上存在二元化的现实，更多的医疗事故受害者放弃了用法律手段解决医疗事故的途径，而选择了医闹、上访等方式，由此导致目前众多医疗事故悬而未决，导致患方与医方处于对峙状态，卫生部关于这方面的现状所作的官方权威统计内容如下：

　　目前，全国每年发生的医疗纠纷逾百万起，平均每年每家医疗机构医疗纠纷的数量在40起左右。尤其近两年来，医疗纠纷发生率明显上升，增长幅度超过100%。每年由医疗纠纷发展为医疗诉讼的比例占20%，另外70%多的纠纷则放弃诉讼，采取长期与医院直接对抗的方式，严重影响医院的正常工作秩序（参见2008年10月全国医疗纠纷第三方援助协作组织会议资料）。

　　采取直接与医疗构对抗的纠纷，一般都得不到解决，其数量具有累计增长效应。照此计算，试想5年后、10年后其数量将会达到多少，界时医疗卫生行业的正常医疗秩序、社会稳定将如何？这是一个需要医疗卫生行业及全社会认真思考的问题。

　　据此，北京长济律师事务所、北京伟雪达医疗信息咨询公司医疗事故诉讼团认为，《医疗事故处理条例》实施近八年来，未能很好实现其对于医疗机构及其从业人员的立法宗旨。

五、《医疗事故处理条例》在《侵权责任法》实施后的法律地位

　　《侵权责任法》第七章以整章内容规范了医疗损害责任。其第五条规定：其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定。《医疗事故处理条例》虽然对于医疗事故侵权责任有特别规定，但《医疗事故处理条例》属于国务院颁发的行政法规，不属于国家法律，所以《医疗事故处理条例》与《侵权责任法》之间存在着下位法与上位法，而不是特别法与普通法之间的效力等级关系。根据一般的法理常识，下位法应服从上位法；处于同一效力等级的特别法与普通法之间有不同规定，或者普通法未作规定，而特别法有规定时，特别法均优先适用。根据这一原理，《医疗事故处理条例》作为行政法规，相对于作为国家法律的《侵权责任法》来说，显然属于下位法，它们之间不存在特别法与普通法之间的关系。《医疗事故处理条例》与《侵权责任法》做出不同规定时，应适用《侵权责任法》，同时排除《医疗事故处理条例》的适用。

　　然而，在《侵权责任法》颁布实施前，我国由于没有专门的医疗侵权立法，因此，《医疗事故处理条例》在实践中被视为《民法通则》关于侵权责任规定的特别法而加以适用，医患纠纷的解决主要是依据《医疗事故处理条例》来加以处理的。特别是，2003年《最高人民法院关于参照〈医疗事故处理条例〉审理医疗纠纷民事案件的通知》，进一步将医疗纠纷区分为由医疗事故引起和医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷，前者适用《医疗事故处理条例》来处理，后者适用《民法通则》的规定来处理。这一解释实际上混淆了《医疗事故处理条例》与《民法通则》的关系，将二者错误的定位为特别法与普通法的关系，对于公正处理医患纠纷，充分有效的保护患者合法权益是不利的。《侵权责任法》实施后，《医疗事故处理条例》不应再被视为特别法加以适用。当《医疗事故处理条例》与《侵权责任法》发生冲突时，仅应适用《侵权责任法》。同时，对《医疗事故处理条例》或者废止，或者修改。

六、部分地方政府及医疗卫生行政部门仍对《医疗事故处理条例》寄以厚望

　　尽管《医疗事故处理条例》实施近八年来未能很好地实现其对患者、对医疗机构的立法宗旨；尽管从法理上而言《侵权责任法》实施后《医疗事故处理条例》应不再适用于医疗事故民事诉讼赔偿；尽管社会各界对于《医疗事故处理条例》的实施负面评价不少，但我们依然看到部分地方政府及医疗卫生行政管理部门仍然对《医疗事故处理条例》寄以厚望。

　　2009年12月26日《侵权责任法》颁布后，一些医疗行政管理部门抢在《侵权责任法》2010年7月1日实施以前，颁布了继续贯彻执行《医疗事故处理条例》的行政规范，如：

　　上海市卫生局2010年4月27日下发通知：为了进一步贯彻实施《医疗事故处理条例》，维护医患双方的合法权益，制定新的与《医疗事故处理条例》相配套的医疗事故处理若干规定（参见：关于下发《上海市医疗事故行政处罚的若干规定（试行）》的通知）。

　　浙江省人民政府令第269号（2010年1月19日公布，2010年3月1日执行），根据《医疗事故处理条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。其第3条规定：医疗事故的责任认定和赔偿依照《医疗事故处理条例》的规定执行。

　　深圳市人民政府2010年1月22日颁布《深圳市医患纠纷处理暂行办法》第5条规定：根据《医疗事故处理条例》处理医疗事故。

七、结语

　　自2008年以来，全国每年医疗纠纷超过百万起，近年来其增长幅度超过100%，其中70%多的当事人放弃诉讼，采取长期与医院直接对抗的方式，严重影响医院正常工作秩序。

　　医疗事故纠纷逐年成倍增长，大多数患者采取直接与医院对抗的方式解决医疗纠纷，给医院的正常医疗秩序及社会稳定带来严重影响，而且这种影响还具有累积效应。这就给我们提出一个新的问题，那就是《医疗事故处理条例》还要不要“继续贯彻执行”，假如《侵权责任法》实施后，《医疗事故处理条例》不在民事诉讼领域内适用，那在医疗卫生行政管理领域还要不要“继续贯彻执行”？

　　对此，北京长济律师事务所、北京伟雪达医疗信息咨询公司医疗事故诉讼团认为，应当引起全社会足够关注及深思。

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