保障律师权利新规出台 律师界忧患“没有牙齿的规则”

　　2014年9月10日，北京朝阳区看守所门口，律师从凌晨就排队等待会见当事人。一排律师坐在小板凳上，有的三两一伙聊天，有的睡眼惺忪拿着煎饼往嘴里塞，有人则闭目养神。

刘畅/CFP

来源：财新网　记者: 单玉晓 见习记者 林子桢

【法意】

在现有法律框架内细化律师权利保障与救济制度，学者认为理念稍有突破，受访律师不看好实际效果。

律师权利保障再出新规。9月20日，最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台《关于依法保障律师执业权利的规定》（下称“《规定》”）。

保障律师执业权利是深化律师制度改革的题中之义。9月15日，中央深化改革领导小组第16次会议审议通过了《关于深化律师制度改革的意见》，内容之一是加强律师执业权利保障、加强律师行为规范及管理。

理念有突破

在现有法律框架内，《规定》进一步明确保障律师知情权、会见权、调查取证权及在庭审中的权利等。

《规定》明确律师向办案机关了解案件情况时，办案机关应当依法告知；办案机关作出重大程序性决定时，应当及时告知的范围；明确危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件中，办案机关不得以法律规定之外的理由限制律师会见；律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听，办案机关不得派员在场，看守所为律师会见提供便利；除特殊情形外，办案机关不得对辩护律师同犯罪嫌疑人、被告人的往来信件截留、复制、删改等。

此外，《规定》写明了律师权利受侵害时的四层救济机制：投诉机制、申诉控告机制、维护律师执业权利工作机制、各部门联席会议制度等。

中国政法大学终身教授陈光中向财新记者表示，《规定》在理念上稍有突破，但具体内容限于现有法律条文。“十八届三中、四中全会要求突破的制度和做法，这个规定基本没体现。我认为有的问题可附带解决，趁五部门联合规定之机，能写的内容就应完善进去。”

《规定》第九条规定，对特别重大贿赂案件在侦查终结前，侦查机关应当许可辩护律师至少会见一次犯罪嫌疑人；第26条规定，有条件的法院应当建立律师参与诉讼专门通道，律师进入法院参与诉讼确需安全检查的，应当与出庭履行职务的检察人员同等对待。有条件的法院应当设置专门的律师更衣室、休息室或者休息区域，并配备必要的桌椅、饮水及上网设施等，为律师参与诉讼提供便利；第31条规定，法庭审理过程中，法官应当注重诉讼权利平等和控辩平衡。对于律师发问、质证、辩论的内容、方式、时间等，法庭应当依法公正保障，以便律师充分发表意见，查清案件事实。

陈光中分析说，控辩平衡一词带有理念性，过去很少提及，如今出现在保障律师权利的规定中，有利于维护律师辩护权。比如在安检问题上，强调律师同检察人员一视同仁；再比如特别重大贿赂案件侦查终结前应允许律师至少会见一次。

京衡律师所董事长兼主任陈有西、北京市尚权律师事务所律师毛立新均向财新记者表示，《规定》涉及了近几年律师反复碰到并难突破的问题，有一定针对性。

陈有西称，新规基本确立了“律师权利本位”的理念，即法律赋予律师的权利应给予保障。

毛立新提到，强调保障律师通信权值得肯定，“虽然刑诉讼规定律师有通信权，但实践中基本没有保障，律师与在押人员间的信件多数被看守截留”

但陈有西、毛立新均提出，以前为保障律师权利而发的文件也不少，但落实情况依然不能令人满意。

难题未解决

中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱此前提到，目前律师会见难、阅卷难、调查取证难的“老三难”问题尚未根本解决，又出现发问难、质证难、辩论难等“新三难”问题。

保障律师执业权利新规是否有助于解决上述难题？在陈光中看来，《规定》没有趁机对现有法律条文的不足加以弥补，比如，“十八届四中全会已经明确提出要完善证人、鉴定人出庭作证制度，辩护律师在这方面要求强烈，证人出庭问题不解决，质证难的问题也就解决不了”。

他建议至少要写明，律师申请证人出庭，如果证人证言很重要且控辩双方对此有分歧，法院应认真对待并尽量满足，因为证人出庭实践中没有多大困难。

就“会见难”而言，刑事诉讼法规定律师要求会见在押犯罪嫌疑人、被告人的，看守所应在48小时内及时安排会见。但实践中律师经常遭遇“刁难”，《规定》没有增加新的保障措施。

上海市大邦律师事务所合伙人斯伟江律师举例说：“我从上海到北京会见，看守所说让我回去等，48小时内我又去了看守所，看守所说公安最近几天一直在会见，所以你律师要继续等，我说你们违反了法律规定，他们说侦查人员审问，也是合法的，我们也没办法。”

北京市中关律师事务所朱明勇律师表示：“南昌作为一个省会城市，看守所只有五个律师会见室。每天律师提早很久排队，但因为只有五个，根本解决不了问题。而公检法提审却不需要等待。”

此外，对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件，在侦查期间辩护律师要求会见在押犯罪嫌疑人的，《规定》强调：侦查机关不得随意解释和扩大前款所述三类案件的范围，限制律师会见。

斯伟江对此表示疑惑：“如果侦查机关扩大解释，律师有什么救济渠道？侦查机关有什么法律责任？”他认为，《规定》没有对救济机制作出具体规定，无惩罚性措施，在保障律师具体权益方面并没有回应实践难题。

《规定》未对申诉案件“阅卷难”作出回应，在第14条细化了律师阅卷问题，强调不得限制辩护律师阅卷的次数和时间，但仍保留申诉、抗诉案件，在检察院、法院经审查决定立案后方可阅卷的规定。

斯伟江介绍说，刑案申诉代理律师面临“先有鸡还是先有蛋”的困境，“申诉案件法院若不立案，律师难以阅卷，难以找出问题”。

毛立新认为，立案登记制改革或许能减少这一现象，但“受理后就准许阅卷，更合适一些。没有案卷就难以准备申诉状，更难启动申诉程序。”

“没有牙齿的规则”

孟建柱在全国律师工作会议上指出，保障律师执业权利的主动权在政法机关。要求政法各单位畅通律师投诉、申诉、控告等渠道，及时处理侵犯律师执业权利的违法行为，并将处理情况书面答复律师。此番《规定》在《刑事诉讼法》第47条基础上用不少篇幅阐述办案机关如何应对律师投诉的问题。

毛立新认为，四个层次的救济机制基本穷尽了现有的救济手段和制度资源：“但这个文件是个总纲，下一步如何具体运作和实施，都需要进一步加以明确和规定，尤其是规定中新提的的司法行政机关、律师协会应当建立维护律师执业权利快速处置机制和联动机制”。

斯伟江也向财新记者表示，这些救济途径都是“没有牙齿的规定”，“因为没有法律后果，检察机关最多也就是纠正通知，何况纠正通知都很罕见。立法环境没有改变，这种没有法律罚则的文件恐难起作用。”

朱明勇认为，核心问题是观念没有改变，且对违法违纪干预律师执业的行为并无具体制裁措施，使一遍又一遍的规定、文件、精神成为虚化的空文。

陈有西也指出，如果还把律师理解为专门“刁难”公权力的“找茬者”，将其视为处在对立面的“异己力量”来对待，即使规定得再好，现实也无法实现对律师权利的保障：“比如本来两个月已经侦查清楚，非要用足两次退侦多关五个月。这些不违法，但恶意运用程序权利，律师对此毫无办法。”